До проблем відносин власності в аграрній сфері України
Необхідність переходу до формування ринкових відносин в аграрній сфері диктується сучасним кризовим станом сільськогосподарського виробництва. Реформування відносин власності і господарських структур на селі здійснюється з перших років незалежності України. Тут зроблено вже чимало, проте бажаних результатів ще не досягнуто.
В умовах переходу до ринкових відносин на селі важливим напрямом дослідження є проблеми відносин власності на землю. Радикальні перетворення відносин земельної власності пов’язують виключно з її приватизацією. І тут має місце спрощення проблеми, яку потрібно вирішувати в комплексному аналізі відносин привласнення і обміну діяльністю. Приватна власність, як, суспільна, автоматично не вирішує проблеми хазяїна і ефективного господарювання.
Незаперечним є те, що відносини власності на землю є визначальними у становленні економічних відносин сільськогосподарських підприємств. Тому земельна реформа - це головний фактор, що впливає на темпи і характер їх організаційно-правової реструктуризації.
Реформувати відносини власності на землю можна лише в межах існуючого правового поля з огляду на реальні обставини. Основою земельної реформи стали Земельний Кодекс та постанова Верховної Ради, прийняті в 1990 р. Згідно з цими документами в 1991-1992 рр. здійснено інвентаризацію та перерозподіл земель, виділено землі запасу. Тоді ж розроблено проекти формування і встановлення меж територій сільських рад, у тому числі землекористування.
Наступний етап земельної реформи пов’язаний з прийняттям у січні 1992 р. Закону України “Про форми власності на землю” і у березні того ж року - нової редакції Земельного Кодексу. Поряд з державною, визнавалася приватна та колективна власність на землю. Земельний Кодекс, по суті, заклав нову концепцію реформи, яка полягала в наданні пріоритетного права на приватизацію землі тим, хто працює у сільському господарстві.
Практична реалізація положень Земельного Кодексу здійснювалася відповідно до постанови Верховної Ради "Про прискорення земельної реформи та приватизації землі" (1992 р.) та Указу Президента України "Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи у сфері сільськогосподарського виробництва" (від 10 листопада 1994 р.). 3а цими документами формувались і продавались у колективну власність землі колективних сільськогосподарських підприємств (КСП). На цьому етапі із земель, що були у користуванні КСП, виділено землі резервного фонду, які залишились у державній власності і передавались КСП на умовах постійного користування.
На третьому етапі реформи проводилося паювання земель, переданих у колективну власність. Нормативною базою цього етапу став Указ Президента України "Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам і організаціям" від 8 серпня 1995 р., а методичною - Рекомендації Державного комітету по земельних ресурсах, затверджені у лютому 1996 р.
Паювання земель колективної власності та видача сертифікатів на право на земельну частку (пай) створили передумови для приватизації і передання земельних ділянок в оренду. В зв’язку з цим постала потреба врегулювати оренду землі. В 1997 р. видано Указ Президента України "Про оренду землі", а у 1998 р. прийнято відповідний закон. На часі - прийняття закону про іпотеку та внесення змін до Земельного Кодексу.
Проте законотворча робота іде надто повільно, багато питань лишаються неврегульованими. Це стосується, зокрема, спільної часткової власності на землю; передачі в оренду землі, що перебуває в колективній власності; захисту прав власників земельних часток (паїв) щодо плати за використання земельного паю та гарантій збереження за ними паїв у разі банкрутства підприємства, яке є суб'єктом колективної власності на землю.
Неврегульованість земельного законодавства, невизначеність ряду моментів у концепції аграрної реформи зумовлюють вкрай повільні темпи перетворень в аграрному секторі.
На 1 січня 1998 р. 66,6% сільськогосподарських угідь залишалось у власності колективних підприємств. Крім того, значна частина господарських товариств, створених на базі колишніх КСП, також отримали акти на колективну власність на землю. Зокрема, таку модель застосовано в Проекті приватизації землі і реорганізації КСП, який здійснюється Міжнародною фінансовою корпорацією (МФК). Фірма "Ронко" почала здійснювати видачу актів на приватну власність на землю в процесі реструктуризації КСП лише в 1998 р. (в 1997 р. було одне пілотне господарство в Миколаївській області). Тому визначення новостворених у процесі реорганізації підприємств як таких, що засновані на приватній власності, є перебільшенням. Із загальної кількості членів КСП, які мають земельні сертифікати, лише 0,4% отримали Державні акти на право приватної власності на землю [1]. Постає два запитання: чи доцільно перетворювати КСП у підприємства з іншими організаційно-правовими засадами і наскільки необхідною є приватизація земельних ділянок у процесі реструктуризації КСП ? Відповіді на ці запитання неоднозначні.
Організаційно-правова форма КСП має ряд суттєвих недоліків, що й зумовлює необхідність змін. По-перше, це правова невизначеність майнових відносин. Законом України "Про колективне сільськогосподарське підприємство" не передбачено установчого договору, що унеможливлює реєстрацію часток членів КСП у майні підприємства. Паї - це невизначена, аморфна величина, що вимагає уточнення як в абсолютному, так і у відносному вираженні. По-друге, ст.9 зазначеного закону передбачає, що розмір майнових паїв залежить від трудового внеску; відтак, частка працюючих у пайовому Фонді має постійно збільшуватись, а пенсіонерів - зменшуватися; це є нонсенсом у практиці майнових відносин. По-третє, вилучення майнового і земельного паю тягне за собою виключення з членів КСП, а отже, і припинення трудових відносин. У поєднанні із залежністю майнового паю від трудового внеску ця обставина робить майнові і трудові відносини тісно пов'язаними між собою, що зумовлює іммобільність трудових ресурсів, знижує ефективність управління персоналом.
Перетворення КСП у господарські товариства або сільськогосподарські виробничі кооперативи, навіть при збереженні колективної власності на землю, дозволяє усунути названі недоліки у майнових і трудових відносинах, удосконалити організаційно-правову форму підприємства. Створення приватно-орендних підприємств, з цієї точки зору, – питання спірне: практика засвідчує неврегульованість правових аспектів реорганізації, що в майбутньому може призвести до втрати колишніми членами КСП своїх майнових паїв.
Що стосується земельних відносин, то сьогодні однозначно віддати пріоритет приватній чи колективній власності не можна. Кожна з них має свої переваги і недоліки в існуючій системі соціально-економічних відносин.
На користь приватизації земельних ділянок членів КСП свідчать три важливих аспекти:
1) отримання ділянки у власність з визначенням її в натурі дає суб'єкту конституційні гарантії захисту права власності. Земля, що перебуває у колективній власності, може бути вилучена в рахунок погашення боргів у разі нестачі майна, коли підприємство збанкротувало (Земельний Кодекс, ст.43, ч.5);
2) згідно із Земельним Кодексом (ст.5) право розпорядження земельною ділянкою настає лише після виходу з членів КСП і вилучення земельної ділянки в натурі. Це стосується також оренди землі (передати в оренду можна лише приватизовану земельну ділянку, а не частку (пай) в земельному масиві підприємства);
3) власність на земельну ділянку надає селянам право вимоги орендної плати. В разі незадовільного розміру плати селянин може не підписувати договір оренди. Стосовно земельних часток (паїв) гарантії такого права відсутні.
Таким чином, без приватизації земельних ділянок не можуть отримати належного розвитку ні ринок землі, ні орендні відносини. Проблематичним залишається і соціальний захист власників сертифікатів з точки зору отримання плати за земельні паї. Проте на сучасному етапі визначати приватизацію земельних ділянок як обов'язковий елемент реструктуризації підприємств, очевидно, було б помилкою. Аналіз здійснюваних в Україні проектів та перспектив розвитку земельних відносин переконує у необхідності виваженого підходу в цьому питанні.
Проблемною є також оплата вартості послуг землевпорядних організацій з визначенням земельних ділянок у натурі. Станом на 1 січня 1999 року в Україні налічувалося близько 20 підприємств, де здійснено передачу землі у приватну власність кожному їх члену. Це підприємства, включені до проекту згаданої фірми "Ронко", яка здійснює свою роботу коштом міжнародних фінансових організацій. Самостійно це здійснити підприємство неспроможне: приватизація ділянки розміром 3-5 га коштує 200 грн. і більше, при кількості членів КСП 600- 1000 чол. оплата стає непосильною. Слід зауважити, що частка пенсіонерів КСП становить 40-50% і більше, а ті, хто працює, у більшості господарств не отримують зарплату по року-півтора. Та дорожнеча землевпорядних робіт - це не єдина проблема КСП.
Передача земельних ділянок у приватну власність окремим громадянам за умови збереження колективних форм господарювання роз’єднує суб'єкта власності і суб’єкта господарювання. Оцінка цього явища не може бути однозначною. З розвитком орендних відносин, а у подальшому - і ринку землі, така "конфронтація" власників землі і суб’єктів господарювання може мати позитивні наслідки: на фоні конкуренції між орендарями (фермерами колективними підприємствами і т. ін.) створяться передумови для підвищення ефективності використання земельних угідь, зростання орендної плати за землю. Водночас відлучення підприємств - господарюючих суб’єктів від власності на землю позбавить їх можливості використовувати землю під заставу. Окремі автори пропонують використовувати як альтернативу заставу врожаю [2]. Така пропозиція, безумовно, заслуговує на увагу, але штучно обмежувати ринок застави землі, який може набути розвитку з прийняттям закону про іпотеку, не слід.
Необхідно зважати й на те, що земля, яка перебуває в колективній власності і, по суті, є спільною частковою власністю власників земельних паїв, не повинна бути об’єктом застави. Розвиток права взагалі, і земельного зокрема, здійснюється в напрямі переходу від форм власності до інституту права власності як такого [3]. Це в свою чергу, передбачає запровадження інституту права власності на землю юридичної особи. Саме в такому контексті земля підприємства може бути об’єктом застави. В майбутньому визначення земельних ділянок у натурі може викликати ще одну суттєву проблему - збереження в єдиному земельному масиві господарюючого суб'єкта орендованих ділянок. З розвитком орендних відносин активізується перехід земельних ділянок від одних орендарів до інших. Навряд чи можна сподіватися на запровадження ефективного механізму обміну земельними ділянками. В цьому контексті треба відзначити вкрай слабкий захист прав орендарів землі в чинному законодавстві (в інших країнах орендареві як господарюючому суб'єкту надається ряд значних переваг).
Наведений перелік проблем трансформації земельних відносин не є вичерпним, але ті, що названі, переконують у необхідності визначити концептуальні підходи до здійснення аграрних реформ.
Мабуть, насамперед потрібно відмовитися від форсування приватизації земельних часток членів КСП. Сьогодні раціонально обмежити їх передачу тими цілями, що визначені ст.6 Земельного Кодексу. Паралельно належить розробити механізм захисту господарюючих суб’єктів (орендарів) від динамічності землекористування і методичні підходи до обміну земельними ділянками, коли є загроза порушення цілісності земельного масиву.
Оскільки значна частина земель у найближчі роки залишиться у колективній власності, необхідно підвищити гарантії захисту прав власників земельних часток (паїв). Насамперед це стосується гарантії збереження за членами КСП права на розпайовані землі, які є об’єктом колективної власності недержавного сільськогосподарського підприємства у разі його банкрутства. У цьому контексті програма, що застосовується МФК, є досить ризикованою. Хоча ще немає вилучення землі в рахунок погашення боргів, та з часом ця проблема може перейти з теоретичної у практичну площину. Одним з варіантів її вирішення є Проект реорганізації великих сільськогосподарських підприємств, в якому передбачено створення окремих земельних і господарських компаній, що, по суті, дозволяє розмежувати суб’єктів власності на землю і господарювання без визначення в натурі земельних ділянок кожного члена КСП. Господарська компанія є самостійною юридичною особою, тому в разі її банкрутства стягнення за борговими зобов’язаннями не може бути звернуте на землю, яка перебуває в колективній власності іншої юридичної особи. При цьому за учасниками земельної компанії зберігається право виходу зі своєю земельною часткою. Така організаційна форма, як перехідна має певну перевагу і з точки зору ефективного землеустрою, бо дає змогу забезпечити поступове вилучення ділянок з врахуванням побажань їх власників щодо передачі в оренду тим чи іншим господарюючим суб’єктам. Модель, що застосовується фірмою "Ронко”, несе в цьому плані певний ризик: визначення всіх земельних ділянок у натурі на момент реорганізації КСП може призвести до "смугування" земельних масивів і необхідності обміну ділянками в разі передання в оренду окремих з них іншим (різним) господарюючим суб’єктам.
Земельна компанія, створена у формі товариства з обмеженою відповідальністю, є альтернативним варіантом вирішення існуючої сьогодні проблеми відсутності належного законодавчого інституту спільної часткової власності на землю. Запровадження останнього дозволить формувати земельні масиви, що є спільною частковою власністю окремих громадян - власників земельних паїв, з визначенням їх у натурі. Це, в свою чергу, забезпечить розвиток орендних відносин із збереженням :
а) раціональних для товарного виробництва розмірів земельних ділянок;
б) права вилучення земельної частки без порушення при цьому цілісності земельного масиву;
в) гарантій права власності на землю за власниками земельних паїв;
г) права вимоги орендної плати за використання землі згідно з договором оренди між уповноваженою особою і господарюючим суб’єктом.
Ще одна важлива проблема захисту прав власників земельних паїв в умовах збереження колективної власності на землю - нормативно закріплене право вимоги плати за використання підприємством земельного паю. На практиці ця проблема досить вдало вирішується МФК шляхом укладання договорів про рентні платежі між підприємством і власниками земельних паїв. Рентний платіж, по суті, є платою за відмову власника паю від вимоги вилучити земельну частку в натурі протягом певного періоду (3-5 років).
Спробою нормативно врегулювати це питання є Указ Президента України від 15 грудня 1998 р. "Про гарантування захисту економічних інтересів та поліпшення соціального забезпечення селян-пенсіонерів, які мають право на земельну частку (пай)". Проте, як зазначалося на засіданні круглого столу з теми "Механізм передачі в оренду земельних часток (паїв) членів недержавних сільськогосподарських підприємств", що відбулося 13 січня 1998 р., цей документ не позбавлений суперечностей. Головна з них стосується терміну "оренда" щодо земельних часток (паїв): як уже зазначалось, об’єктом оренди може бути лише земельна ділянка, виділена в натурі, право на земельну частку об’єктом оренди бути не може.
Заперечення фахівців викликало також і те, що право вимоги плати за земельну частку надається лише пенсіонерам. За неофіційними даними, через безробіття із сільськогосподарського виробництва найближчим часом може бути вивільнено близько 4 млн. чол. Отже, значна частина працездатних власників земельних паїв, з незалежних від них причин, втратить роботу, що може спонукати їх до вилучення земельних часток, щоб отримувати плату за свій пай через оренду [4]. Це вимагатиме здійснити копітку й затратну процедуру вилучення земельних часток у натурі. Тому було б доцільно врегулювати нормативним шляхом право вимоги плати за використання земельного паю для всіх без винятку власників сертифікатів, а найраціональнішою формою його реалізації є договір про рентні платежі.
З функціонуванням колективної власності на землю пов’язана ще одна проблема - передача її в оренду. Що стосується так званої внутрігосподарської оренди, то слід визнати її повну неприйнятність. Так, власники земельних паїв потенційно можуть бути орендарями "своєї" землі, що перебуває у колективній власності підприємства, але згідно із Законом України "Про оренду землі" орендарями земельних ділянок сільськогосподарського призначення можуть бути юридичні та фізичні особи, яким на підставі договору оренди належить право володіння і користування ділянкою. Таким чином, орендар є самостійно господарюючим суб’єктом, і відносини між ним і підприємством виходять за межі внутрігосподарських. По суті, внутрігосподарська оренда - це лише умовна назва однієї з форм організації праці, яка передбачає певний рівень господарської самостійності підрозділу підприємства, і термін "оренда" тут вжито неправомірно. Відмова від поняття "внутрігосподарська оренда" не означає припинення пошуку ефективних форм організації праці внутрігосподарських підрозділів.
Більш серйозною проблемою є здача в оренду тимчасово не використовуваних земель колективної власності іншим підприємствам. Обговорюючи цю проблему під час проведення круглого столу, фахівці наголошували на тому, що орендар землі не захищений від ризику вилучення земельних паїв до закінчення строку оренди. З іншого боку, постає питання, якою має бути процедура прийняття рішення щодо передачі землі в оренду: чи досить рішення загальних зборів, прийнятого кваліфікованою більшістю, чи необхідна особиста згода кожного власника сертифіката.
Пропонувався такий варіант: власник сертифіката укладає договір з підприємством (КСП), в якому засвідчує свою згоду на передання в оренду земель колективної власності і бере на себе зобов’язання не вилучати свій пай протягом певного періоду. З врахуванням укладених договорів в оренду може здаватися земельна ділянка, яка за площею і вартістю не перевищує відповідні суми за сукупністю сертифікатів, що є об’єктами зазначених угод. При цьому частина орендної плати, призначена для виплати власникам сертифікатів, повинна розподілятися між усіма, хто дав згоду на оренду своєї земельної частки.
Наведений аналіз теоретичних і практичних підходів до приватизації землі свідчить про багатогранність і складність цієї справи. І все ж таки необхідно визначити концептуальні підходи у ряді питань земельної реформи. На думку фахівців з цих питань необхідно:
1. Відмовитися від форсування масової приватизації земельних часток (паїв) членів КСП і дотримуватись підходу в цьому питанні, зважаючи виключно на усвідомлене рішення власника паю.
2. Сприяти прискоренню запровадження спільної часткової власності на землю як най-доцільнішої форми володіння в умовах збереження колективних форм господарювання.
3. Нормативно врегулювати право вимоги власниками земельних часток (паїв) плати за їх використання, без вилучення ділянок у натурі.
4. Забезпечити правовий захист земель, що перебувають у колективній власності, від вилучення в рахунок погашення боргових зобов’язань, не допускати застави цих земель.
Література
Онищенко О. та ін. Проблеми реформування відносин власності та організаційних структур господарювання на селі //Економіка України. – №9. – 1998.– С.12.
Право собственности в Украине /Под ред.Шевченко Я.Н.. – К.: Блиц- информ, 1996. – 320 с.
Федоров М. Трансформація земельних відносин в аграрній сфері // Економіка АПК.– № 4. – 1998. – С.12-17.
Шепотько Л. та ін. Село: сучасна політика і стратегія розвитку. – К., 1997. – 328 с.