Державна влада та актуальні влади в Україні
Проблеми становлення муніципальної влади в Україні
Відповідно до ст. 7 Конституції України, в Україні визнається та гарантується місцеве самоврядування. Таке конституційне правоположення зумовило принципово новий у порівнянні з доконституційним етапом суспільного розвитку підхід до організації місцевої влади, який повністю відповідає загальновизнаному розумінню місцевого самоврядування, сформульованому, зокрема, в Європейській хартії місцевого самоврядування 1985 р.
Аналіз вітчизняної конституційної моделі місцевого самоврядування вказує, що держава сприймає місцеве самоврядування в кількох якостях. В одній — місцеве самоврядування виступає інститутом громадянського суспільства, є ефективною формою самоорганізації людей, руху в напрямі людської солідарності. У цьому сенсі й слід розуміти термін "визнається", а саме: чіткі наміри визначити для України демократичний шлях розвитку; принциповий вибір політичної системи, в основі якої лежать загальнолюдські цінності (а місцеве самоврядування — одна з них); зобов'язання держави у відношенні до громадян забезпечити відповідний комплекс громадянських правомочностей, забезпечити їх публічно-правову охорону і захист.
Іншими словами, Конституція України підносить місцеве самоврядування в ранг природного права територіальної громади — права місцевого населення самостійно вирішувати питання місцевого значення незалежно від державних структур, у межах законів, власної фінансово-економічної бази та у своїх інтересах. Під природним правом територіальної громади тут слід розуміти сукупність (комплекс) прав жителів певних населених пунктів, наданих їм від Бога (природи), а тому священних і невідчужуваних від них у процесі їхньої життєдіяльності. У силу цього дане природне право не залежить від законодавчого визнання чи невизнання його державою. Тобто право на місцеве самоврядування — природне право територіальної громади — виступає як найважливіша складова частина єдиної системи природного права. Це означає, що місцеве самоврядування як споконвічне право громади має не октройований характер, а належить громаді в силу її природи. Держава з допомогою правових заходів лише впорядковує, зовнішньо оформлює самоврядну активність територіальних громад, не встановлюючи її. Тим самим місцеве самоврядування проголошується явищем громадського, а не державного життя. Визнаючи та гарантуючи дане право, держава дає змогу самостійно розвиватися територіальним громадам, у той же час підкріплюючи та захищаючи муніципальну діяльність з допомогою ряду заходів, які, насамперед, передбачені конституційно.
Але місцеве самоврядування — це не тільки інститут громадянського суспільства та відповідний набір громадянських прав людини. У своєму нормативному значенні положення ст. 7 пов'язані з принципом народовладдя. Так, відповідно до ст. 5 Конституції України, народ здійснює свою владу безпосередньо і через органи державної влади й органи місцевого самоврядування. Іншими словами, держава визнає місцеве самоврядування як самостійний рівень здійснення народом належної йому влади. Це передбачає передусім організаційну відокремленість і незалежність місцевого самоврядування від державної влади, його самостійність при вирішенні питань місцевого значення. Але самостійність, як вказує Конституція України, в межах власних повноважень. Таким чином, йдеться про правові межі автономності місцевого самоврядування, а не повну самостійність і незалежність місцевого самоврядування від усієї системи публічного владарювання.
Така самостійність означає, що жоден з органів державної влади, жодна посадова особа не має права приймати акти, здійснювати дії, які втручаються у сферу місцевого самоврядування. Державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією й законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень (ст. 20 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"). Таким чином, можна з повною впевненістю говорити як про визнання, так і про легалізацію публічної самоуправлінської влади територіальних громад.
Звідси цілком справедливо постає ряд запитань. Чи закінчується державна влада на рівні територіальних громад, тобто там, де починається сфера місцевого самоврядування? Чи можна однозначно говорити про взаємонезалежність місцевої самоврядної та державної влади? Що являє собою місцеве самоврядування як специфічний вид публічної влади і в чому його відмінність від влади державної?
Дані проблеми вирішуються давно, але й досі універсальних відповідей немає. Питання про співвідношення та взаємодію органів місцевого самоврядування та державної влади — одне з кардинальних в теорії і практиці муніципального будівництва і права. Як зазначав у своєму виступі на Всеукраїнських зборах представників місцевого самоврядування, які відбулися 26 квітня 2005 p., Президент України В. А. Ющенко, має бути знайдений баланс прав і обов'язків між органами державної влади і місцевого самоврядування. <...> Надання державних і громадських послуг якнайбільшою мірою повинно бути передане до громад. Державні органи мають припинити управляти там, де це може зробити громада. Має бути сформоване партнерство державної влади і місцевого самоврядування.
Важливість цього питання підкреслюється й у Програмі діяльності уряду "Назустріч людям", схваленої у лютому 2005 р. У цьому документі констатується, що регіональна політика в сучасній Україні характеризується надмірною централізацією влади, невизначеністю ролі регіонів, слабкістю місцевого самоврядування. У зв'язку з цим перед урядом і в цілому перед українською державою постає фундаментальне завдання: здійснити децентралізацію та розмежування повноважень між центральними і місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування щодо надання публічних послуг, розширити права й посилити відповідальність цих органів за вирішення соціально-економічних проблем розвитку регіонів, а також створити правові, економічні та організаційні умови для ефективної реалізації завдань і функцій місцевого самоврядування.
Проблема взаємодії місцевого самоврядування з органами державної влади мала місце практично на всіх етапах розвитку місцевого самоврядування не тільки в Україні, айв інших країнах. Так, у Стародавньому Римі ще 45 року до Р.Х. було прийнято закон про місцеве самоврядування, в якому була встановлена уніфікована система органів і форм місцевого самоврядування, визначені основні функції місцевих органів, відмінні від створюваних центром функцій територіальних органів.
На сьогоднішній день не треба доводити, що існування місцевого самоврядування, його еволюція пов'язані з проблемами публічної влади. Здебільшого проблематика публічної влади у вітчизняній літературі розглядалася в контексті державної влади, здійснення якої довірене передусім загальнонаціональним державним органам і посадовим особам. Але, безсумнівно, що в адміністративно-територіальних одиницях держав, на територіях, які входять до її складу, включаючи низові ланки — департаменти, графства, області, невеликі міста, селища, приходи, комуни тощо, — публічна влада переважно здійснюється не державними органами, а безпосередньо місцевим населенням і утворюваними ним органами та відповідним чином обраними або призначуваними посадовими особами. Дана влада набуває властивостей само організованої публічної влади. Відомо, що публічна влада в процесі еволюції суспільства матеріалізується в установах, які виростають як з родового ладу (наприклад, королівська влада), так і з нових потреб суспільного розвитку. Такою формою, зокрема, і є муніципальна влада, яка з'явилася в умовах адміністративно-територіального реформування міст-полісів та інших видів давніх общинно-родових поселень. Територіальна організація публічної влади перетворює її на форму, яка забезпечує здійснення спільних інтересів усіх індивідів суспільства. Місцеві рівні організації такої влади, які функціонують безпосередньо в громадянському суспільстві, реалізують ці інтереси у повсякденній практичній роботі всіх муніципальних структур. У сутності, це й означає "вирішення питань місцевого значення". Тому формування всіх систем місцевої влади пов'язане з двома основними суспільними проблемами: "вертикальної" організації державної влади та її взаємозв'язками з різними міськими й сільськими громадами, місцевим населенням різних видів поселень.
У той же час місцеве самоврядування — це автономна діяльність само організованого населення. Основною ознакою муніципалітетів є відносно децентралізований характер їх організації, причому широкі начала демократії існують не в противагу державі. Муніципалітети як система являють собою фундамент демократичної держави й тому вони є складовим елементом конституційного механізму держави. Ступінь же децентралізації влади у демократичній державі має бути детермінованою об'єктивними потребами розвитку суспільства й держави, а на місцевому рівні повинно бути стільки "влади", скільки її необхідно для життєзабезпечення територіальних спільнот (територіальних громад, територіальних колективів, общин, комун, приходів тощо) і вирішення на місцях суспільнозначущих питань.
Якщо місцеве самоврядування жорстко "вмонтоване" в державну управлінську систему, втрачає свою автономність стосовно останньої, то можна говорити про ліквідацію самоврядування або про втрату ним найважливішої якості — здатності вирішувати питання місцевого значення самим населенням і сформованим ним апаратом.
Отже, місцеве самоврядування можна розглядати як специфічну форму здійснення народом своєї влади — публічну владу територіальної громади. Звідси місцеве самоврядування — це система організації діяльності місцевих жителів на відповідній території, яка являє собою сукупність різноманітних органів та інститутів. Ця сукупність функціонує як єдиний цілісний механізм, провідною ланкою якого є територіальна громада.
Слід зазначити, що в сучасній конституційно-правовій літературі немає однозначного ставлення до даного питання. Погляди дослідників місцевого самоврядування на питання щодо правової природи влади, яка здійснюється на місцевому рівні, — громадська чи державна, — умовно можна об'єднати в три групи.
Представники однієї з них у категоричній формі заперечують державну природу влади територіальних громад. Так, В. Ф. По-горілко вважає, що місцеве самоврядування опосередковує собою відносно самостійний вид влади в системі народовладдя — місцеву, муніципальну владу як владу територіальних спільнот. Аналогічних позицій дотримується і М.О.Баймуратов. На його думку, влада територіальної громади, по-перше, без сумніву, це публічна влада; по-друге, вона відрізняється від публічної державної влади істотними демократичними властивостями; по-третє, вона є муніципальною владою.
В. Є. Чиркін пише, що "місцеве самоврядування... це недержавна влада. Обрані громадянами ради, комітети, а також обрані громадянами або радами мери міст і громад — це органи населення певних адміністративно-територіальних одиниць, а не держави (державно організованого суспільства) даної країни в цілому". В іншій своїй роботі В.Є. Чиркін ще більш категоричний: державна влада та місцеве самоврядування — це різні рівні здійснення публічної влади народу. Місцеве самоврядування — це публічна влада територіального колективу, об'єднання громадян (а іноді й негромадян, які постійно проживають та сплачують податки) на певній території, влада народу даної території, в її межах та з питань, визначених державою, її правовими актами4. Поділ указаних видів публічної влади, еволюціонує у своїй категоричності даний автор, свідчить про те, що державна влада — це влада, яка представляє спільні інтереси всього суспільства, а влада місцевого самоврядування — місцевої спільноти (територіального колективу).
Стверджуючи, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування — різні форми реалізації влади народу, О. О. Кутафін вважає, що місцеве самоврядування — це спосіб не тільки децентралізації управління, а й організації та здійснення влади на місцях, він забезпечує самостійне вирішення громадянами питань місцевого життя, організаційне уособлення управління місцевими справами в системі управління суспільством і державою.
Колектив авторів курсу лекцій з муніципального права стверджує: місцеве самоврядування — це особливий, специфічний рівень влади у державі. На їхню думку, народ здійснює свою владу через державні органи (державна влада) та органи місцевого самоврядування (муніципальна влада)... Одна з особливостей муніципальної влади полягає в тому, що саме на місцевому, муніципальному рівні право громадян брати участь в управлінні може бути здійснено більш ефективно... Місцеве самоврядування, вважають дані вчені, реалізується в рамках муніципальної діяльності — специфічної управлінської діяльності з вирішення питань місцевого значення або виконання окремих державних повноважень.
Інший російський вчений В. Я. Любашиц стверджує, що органи, які здійснюють державну владу, є структурними одиницями державного апарату, державними органами. Тому влада народу, яка здійснюється ними має форму державної влади. Органи місцевого самоврядування не є складовою частиною державного механізму, не входять до системи органів державної влади та тому являють собою самостійну форму реалізації народом своєї влади.
Т. М. Бялкіна, хоча й веде мову про місцеве самоврядування як елемент державного устрою, вважає, що воно являє собою самостійний рівень здійснення публічної влади у державі, оскільки і державна влада і муніципальна влада є різновидами публічної влади, які мають своїм джерелом народ.
Професор Індіанського університету (США) В. Остром у своїх дослідженнях виходить з того, що побудова демократичного суспільства повинна спиратися на "концепцію громади ("миру"), яка існує мирно та в добробуті, заснована на передумові творчого характеру людського інтелекту". Реальна альтернатива державної автократії, на думку цього автора, — створення таких систем правління, які засновані на принципах самоврядування. Майбутнє демократії, таким чином, залежить від того, наскільки кожний з нас зможе навчитися користуватися наукою та мистецтвом асоціацій, заснованих на взаємодопомозі та договірних механізмах взаємовідносин.
Розглядаючи місцеве самоврядування як одну з форм організації публічної влади в адміністративно-територіальних одиницях держави (поряд з місцевими органами державної влади), російські вчені Е. П. Григоніс та В. П. Григоніс доводять, що здійснення публічної влади органами місцевого самоврядування пов'язане з таким принципом правової держави, як вільне й автономне функціонування громадянського суспільства.
Характеризуючи місцеве самоврядування як багатоаспектне явище, яке одночасно має якості соціального і політичного, публічно-правового та приватноправового, В. В. Кравченко стверджує, що місцеве самоврядування — це публічна влада з усіма її атрибутами й одночасно інститут громадянського суспільства, форма самодіяльності населення, вияв його здатності управляти власними справами автономно від держави. В іншій своїй роботі цей автор констатує, що місцеве самоврядування — публічна влада територіальної громади, тобто жителів села чи добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища і міста, вона носить локально-просторовий характер, здійснюється в інтересах територіальної громади і функціонує лише в межах окремих адміністративно-територіальних одиниць, у той час, як державна влада — це влада всього народу, вона поширюється на всю державну територію.
Інша група авторів дотримується діаметрально протилежної точки зору, вважаючи, що муніципальна влада (влада місцевого самоврядування) — це різновид державної влади. Так, Г. М. Че-ботарьов пише, що "влада органів місцевого самоврядування за своєю природою і не може бути іншою, ніж владою державною". На думку К. Ф. Шеремета, місцеве самоврядування — це децентралізоване, дійсно державне управління. В. В. Куликов категорично стверджує, що органи місцевого самоврядування є складовою частиною системи державного управління.
Теза щодо похідного від державної влади характеру місцевого самоврядування обстоюється і сучасним шведським ученим С. Монтіном, який підкреслює, що з погляду конституції та загальної ієрархії політичних інститутів муніципалітети виступають частиною державної адміністрації, а місцеве самоврядування наділяється компетенцією парламентом і в силу цього здійснює в остаточному підсумку "делеговану державну владу".
В.М.Шаповал наголошує, що природа місцевого самоврядування випливає з природи більш широкого явища — державного владарювання. Різновидом останнього, на його думку, є державне управління. Місцеве самоврядування, констатує В. М. Шаповал, за своею природою є децентралізованою формою державного управління.
На думку В. І. Борденюка, існування влади територіальної громади (муніципальної) як різновиду публічної влади, джерелом якої є народ, заперечується тим, що він (як, зрештою, й будь-яка інша спільнота людей) може бути джерелом лише однієї влади, а не двох: однієї — для органів державної влади, а другої — для органів місцевого самоврядування. Тому, вважає даний автор, влада органів місцевого самоврядування є похідною від державної влади, а не від вигаданої муніципальної влади... Це, продовжує В. І. Борденюк, не виключає існування влади, джерелом якої є територіальна громада. Адже влада притаманна кожному колективу людей, у тому числі й територіальній громаді. Проте, констатує він, у даному разі влада останньої на відміну від влади об'єднань громадян трансформується, по суті, в державну.
Третя група вчених займає компромісну позицію: ними визнається подвійна природа влади місцевого самоврядування. У результаті аналізу природи місцевої влади дані автори роблять висновок про те, що в ній одночасно поєднуються два начала: громадське та державне. Так, М. П. Орзіх вважає, що саме синтез громадської та державної теорій самоврядування надасть конституційну можливість "входити в правові ворота", а не "трощити муніципальні огорожі", які небезуспішно споруджені на місцях під впливом "революційної психології і суверенного бешкетування місцевих рад". На думку прихильників даної точки зору, синтез державного та громадського у самоврядуванні — дуже важливий для суспільства. Завдяки єдності цих двох засад вирішуються найважливіші громадсько-державні завдання:
виключається роздвоєння влади, яке веде до політичної нестабільності й послаблення держави та інститутів, що складають її;
з'являються можливості для більшої частини людей брати участь в управлінні справами суспільства та держави, що підвищує культурно-правовий рівень громадян і виховує в них відчуття поваги до законів;
ліквідується розрив між суспільством і державою;
досягається єдина мета — збереження та зміцнення суспільства і держави за наявності демократичних інститутів;
держава більшою мірою входить у курс місцевих справ і приймає відповідні рішення, сутність яких узгоджується з інтересами людей;
породжується спільний інтерес для громадян і державних органів, сутність якого полягає в будівництві життя, гідного кожної людини та суспільства в цілому;
управління суспільством на основі узгоджених дій перетворюється на єдиний процес творення.
Проте реалізація цих програмних положень можлива лише в соціально орієнтованій державі, яка створює мотивацію та стимули для розвитку ініціативи людей.
Вітаючи можливість існування дискусії з цього питання, автор цього розділу підручника вважає, що із трьох означених позицій найбільш прогресивною є та, що розглядає місцеве самоврядування як недержавну за своєю природою, самостійну форму здійснення народом своєї влади — публічну владу територіальної громади1. Нам бачиться місцеве самоврядування як система організації діяльності місцевих жителів на відповідній території, що являє собою сукупність різноманітних органів та інститутів. Ця сукупність функціонує як єдиний цілісний механізм, центральною (провідною) ланкою якого є територіальна громада.
На нашу думку, місцеве самоврядування — це самостійна та незалежна від держави форма організації публічної влади територіальної громади, яка забезпечує вирішення питань місцевого значення місцевими жителями безпосередньо або через органи й посадових осіб місцевого самоврядування. Адже, згідно з Конституцією України, народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Саме з даного конституційного положення випливає, що органи місцевого самоврядування не входять до єдиного державного механізму і, в силу цього, місцеве самоврядування можна розглядати як окрему форму реалізації народом належної йому влади. Водночас не можна вести мову про повне відокремлення та протиставлення державної влади та місцевого самоврядування. Державні органи і органи місцевого самоврядування рівні перед законом і в рівній мірі є представниками народу в межах наданих їм повноважень. Згідно із загальною теорією систем і синергетики, державна та муніципальна влади знаходяться у певній схемі зв'язків та відносин. У XVIII ст. із зрозумілих причин народ боровся за уособлення місцевого самоврядування від абсолютної влади монарха та його чиновників. Однак цілком зрозуміло, що місцеве самоврядування як частина влади в суспільстві не може бути ізольоване від державної влади, яка представляє суспільство. Місцеве самоврядування діє у цілісній системі владних відносин і як частина цілого. Тому в даний час мало хто наполягає на повному відокремленні першого від другого. Обидві влади повинні діяти "у концерті", але перша — в рамках законів і під управлінням і контролем другої. Система як ціле визначає основні якості своїх елементів, а вони не повинні суперечити системним якостям.
Враховуючи це, можна стверджувати: права і свободи людини, а також їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності органів місцевого самоврядування в такому самому ступені, як і діяльність держави. Тут же можна зазначити, що місцеве самоврядування як автономія невеликих територіальних одиниць у рамках, загальних для всього державно-організованого суспільства законів, означає не свободу з боку держави, а свободу всередині неї. Окрім цього, це означає, що місцеве самоврядування як одна з основ конституційного ладу має джерелом свого існування не державну, а конституційну волю народу, виступає як фундаментальний конституційний принцип, який встановлює, визнає і гарантує управлінську незалежність територіальних громад, а також створює умови для правотворчої, правозастосувальної і правореалізаційної діяльності, спрямованої на здійснення даного принципу.
Як специфічна форма публічної влади місцеве самоврядування характеризується, по-перше, наявністю особливого суб'єкта — територіальної громади — територіальної спільноти, що складається з фізичних осіб — жителів, які постійно мешкають, працюють на території села або добровільного об'єднання в спільну громаду кількох сіл, селища або міста, безпосередньо або через сформовані ними муніципальні структури вирішують питання місцевого значення, мають спільну комунальну власність, володіють на даній території нерухомим майном, сплачують комунальні податки та пов'язані територіально-особистими зв'язками системного характеру.
По-друге, місцеве самоврядування посідає особливе місце в політичній системі (в механізмі управління суспільством і державою). Місцеве самоврядування, його органи не входять до механізму державної влади, хоча це й не означає його повної автономності від державної влади. Взаємозв'язок місцевого самоврядування з державою досить тісний і знаходить свій вияв у тому, що місцеве самоврядування і державна влада мають єдине джерело — народ, а також тим, що органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади.
Як цілком справедливо зазначається в науковій літературі, місцеве самоврядування як елемент політичної системи суспільства свідчить про те, що у країні поряд з інтересами особи та держави визнаються та гарантуються ще й місцеві (муніципальні) інтереси, пов'язані з вирішенням питань безпосереднього забезпечення життєдіяльності населення. При цьому муніципальні інтереси розглядаються не як підпорядковані державним, а як рівноправні.
Таке специфічне становище місцевого самоврядування в політичній системі дозволяє характеризувати його як самостійну (поряд з державною) форму публічної влади — публічну владу територіальної громади. У той же час, місцеве самоврядування — це не тільки публічна влада, а й більш складний за своєю внутрішньою структурою феномен, чим і пояснюється його цінність як необхідного елементу громадянського суспільства, з одного боку, так і інструмента розвитку і вдосконалення самого громадянського суспільства, з іншого. Власно кажучи публічно-владною інституцією в місцевому самоврядуванні є територіальна громада, яка здійснює свою владу як безпосередньо, так і через органи та посадових осіб місцевого самоврядування.
По-третє, місцеве самоврядування має ряд особливостей щодо обсягу, діапазону та правової природи об'єктів свого впливу, значна частина яких не характерна для інших правовідносин. Як уже зазначалося, основними об'єктами муніципально-правових відносин є влада народу; державна влада; права, свободи й обов'язки людини й громадянина; влада територіальних громад; питання місцевого значення; функції (напрями і види діяльності) суб'єктів місцевого самоврядування; об'єкти комунальної власності; місцеві бюджети, доходи місцевих бюджетів, місцеві податки і збори, місцеві позики; природні блага, природні об'єкти, природні ресурси, об'єкти природно-заповідного фонду, земля; духовні блага (освіта, наука, культура, інформація, пам'ятки історії, культури, архітектури, містобудування); соціальні блага (об'єкти житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв'язку, охорони здоров'я, фізкультури і спорту тощо); програми економічного та соціально-культурного розвитку сіл, селищ, міст і цільові програми з інших питань самоврядування; плани підприємств і організацій; адміністративно-територіальний устрій тощо.
Однак, безумовно, основними об'єктами локальної діяльності територіальних громад є передусім питання місцевого значення, тобто питання (справи), які випливають із колективних інтересів місцевих жителів-членів відповідної територіальної громади, віднесені Конституцією, законами та статутом територіальної громади до предметів відання місцевого самоврядування, а також інші питання, які не входять до компетенції органів державної влади.
Місцеве самоврядування повинно займатися переважно місцевими справами, не роблячи спроб брати участь у вирішенні державних і регіональних справ, якщо вони не пов'язані з вирішенням проблем місцевих. У зв'язку з цим, можна з повною впевненістю говорити, що правова сутність місцевого самоврядування проявляється та реалізується в діяльності щодо встановлення, зміни та припинення правових відносин саме між суб'єктами системи місцевого самоврядування, тобто при взаємодії суб'єктів місцевого самоврядування для реалізації їх функцій і повноважень з питань місцевого значення. Саме у взаємодії суб'єктів місцевого самоврядування між собою у ході вирішення питань місцевого значення проявляється та реалізується сутність, І невід'ємні властивості місцевого самоврядування.
Виходячи з названих суб'єктно-об'єктних характеристик місцеве самоврядування є аж ніяк не державним (у вузькому розумінні цього слова), а громадським явищем, яке продукується соціальним середовищем, хоча й у державно організованому суспільстві місцеве самоврядування вплетене в тканину політико-адміністративних і соціально-економічних відносин і процесів, що відбуваються в державі. За своїми сутнісними ознаками воно якісно відрізняється від держави.
Поряд з цим, слід згадати ще такий момент, як здатність місцевого самоврядування грати в громадсько-політичному житті країни роль інтегруючого фактора. Територіальні громади об'єктивно зацікавлені в єдності та цілісності держави, а, отже — в міцній державі. Лише за цієї умови вони можуть розраховувати на те, що з боку держави будуть гарантовані непорушність їх статусу, можливість підтримувати на необхідному рівні соціальні стандарти та правопорядок. Місцеве самоврядування, діючи чітко на основі Конституції та закону, — міцний бар'єр на шляху доцентрових тенденцій, які можуть потягнути за собою роздроблення єдиної країни на суверенні князівства.
"Роздвоєння" публічної влади та єдність її інтересів диктують необхідність розумної її організації як у державній формі, так і на місцях, причому згідно з принципами, які повинні забезпечити ефективність її функціонування в різних територіальних громадах. Щодо державної влади, то за всією складністю проблематики її організації, одна вимога повинна мати імперативний характер — низовий поверх державної влади не повинен відриватися від місцевого самоврядування.
У той же час необхідно сформувати на всій території країни систему місцевого самоврядування в його істинному значенні як елемент не лише державності (в широкому розумінні цього слова), а й, передусім, громадянського суспільства. На відміну від державної влади, яка не входить до громадянського суспільства, місцеве самоврядування є основним інститутом громадянського суспільства, його системоутворюючим фактором. Тому слід оформити його юридично, правильно вирішити проблему "вертикальних" відносин як всередині системи місцевого самоврядування, так і, насамперед, між нею й органами державної влади.
На нашу думку, можна виділити кілька основних ознак, що характеризують самоврядування територіальних громад і відрізняють його від державної влади.
По-перше, це розбіжність у характері влади. Якщо державна влада є влада суверенна, верховна, влада здатна сама себе реформувати, то місцеве самоврядування — влада підзаконна, що діє в порядку і межах, зазначених їй верховною владою, тобто законом. Саме така риса державної влади, як суверенність не інтегрується з будь-якими іншими суспільними владопроявами, а тому поняття "державна влада" не включає у себе будь-які недержавні форми управління (передусім — муніципальне). У свою чергу, на відміну від держави як такої територіальна громада не має суверенітету. Більш того, державні структури покликані визнавати, зберігати і гарантувати організаційну і функціональну самостійність органів місцевого самоврядування у рішенні питань місцевого значення, забезпечувати їм умови, достатні для успіху (наприклад, право місцевої нормотворчості у встановлених законом межах, відома бюджетно-фінансова самостійність, наявність комунальної власності тощо).
По-друге, це розмежування сфер компетенції влади центральної і регіональної та місцевого самоврядування, тобто обмеження кола справ, що довіряються місцевому самоврядуванню. Зазвичай до відання місцевого самоврядування передусім відносять справи місцевого господарства, місцеві питання, пов'язані з повсякденними нестатками жителів, а також деякі загальнодержавні справи, що покладає на нього держава.
По-третє, варто вказати на принцип локально-територіальної обмеженості, що завжди кореспондує самоврядуванню. Система самоврядування функціонує і розвивається на законодавчо оформлених нижніх і верхніх територіальних рівнях (наприклад, місто, село, волость, повіт, район, округа тощо) залежно від традицій тієї чи іншої держави. Це простір, що відрізняється визначеною цілісністю, позначається адміністративними, географічними, економічними, інформаційними та іншими кордонами. В Україні територіальну основу місцевого самоврядування утворюють село, селище, місто.
По-четверте, місцеве самоврядування виступає як система організації життєдіяльності населення на відповідній території і являє собою сукупність виборних та інших органів й інститутів влади. Ця сукупність функціонує як єдиний цілісний механізм і забезпечує організаційну відособленість, автономність місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування здійснюється ефективно, якщо всередині територіальної громади існують горизонтальні взаємозв'язки і взаємодії, що формуються, закріплюються і сусідськими зв'язками, і мережами дружніх відносин, і зусиллями політичних партій і громадських рухів.
По-п'яте, місцеве самоврядування організується і функціонує як структура, що враховує історичні, національні, етнічні, культурні та інші особливості, спільні риси відповідної територіальної спільноти. Місцева специфіка, причому не тільки природно-географічна, а й традиції, уклад життя, культура значно впливають на формування інститутів самоврядування, характер їхньої взаємодії, визначають управлінську активність жителів, правила і процедури прийняття управлінських рішень. Це дозволяє будувати місцеве самоврядування та його діяльність з максимальною розмаїтістю.
По-шосте, місцеве самоврядування — це "прозоріша" (порівняно з державною) влада, вона реально підзвітна і відповідальна перед населенням, що забезпечується (має забезпечуватися) активною участю громадськості у здійсненні контролю за наданням населенню соціальних послуг в системі місцевого самоврядування; гласністю у прийнятті рішень органами місцевого самоврядування; можливістю більш точного визначення потреб населення, оперативно реагувати на місцеві ініціативи; включенням населення — споживачів послуг до організації їх надання тощо.
По-сьоме, місцеве самоврядування припускає єдність самостійності та відповідальності при рішенні всіх питань місцевого значення: економічних, соціальних, культурних та інших. При цьому під самостійністю розуміється не тільки право жителів-членів територіальних громад безпосередньо (через своїх представників) без втручання якихось інших владних структур визначати коло питань місцевого значення, прийнятих до свого відання, а й необхідність вирішувати їх, діючи відповідно до законів і локальних нормативних актів, спираючись при цьому тільки (переважно) на власні ресурси, матеріальні, фінансові та інші кошти. Діяльність під свою відповідальність припускає, що тягар наслідків за рішення місцевих питань лягає повною мірою на місцеве самоврядування.
По-восьме, місцеве самоврядування, самостійно вирішуючи питання місцевого значення, у своїй діяльності виходить передусім з інтересів населення відповідної території (локальних, а не загальнодержавних інтересів). Поляризація інтересів центру та місць — основа зародження муніципальної влади. Саме локальний інтерес є основою генезису муніципальної влади. Вона структурується в системі публічної влади в умовах легітимації та легалізації такого інтересу. Вони виявляються, аналізуються і враховуються, наприклад, при підготовці місцевого бюджету, цільових програм, при побудові структур місцевого самоврядування, при оцінці діяльності депутатів і посадових осіб.
По-дев'яте, місцеве самоврядування спирається на власну правову базу. Пріоритетними джерелами права місцевого самоврядування безумовно є Конституція і закони України, хоча, природно, що більшість питань у цій сфері має регулюватися локальними актами — статутами територіальних громад, рішеннями, прийнятими шляхом місцевих референдумів, актами органів і посадових осіб місцевого самоврядування.
По-десяте, в основі легітимності муніципальної влади лежать муніципальні права, свободи та обов'язки, які реалізуються через правові норми. Це дозволяє зробити висновок про те, що проблема забезпечення реальних умов для якнайповнішої реалізації муніципальних прав, свобод і обов'язків одночасно є проблемою визнання, гарантування, реалізації, реформування, розвитку та зміцнення місцевого самоврядування1.
По-одинадцяте, місцеве самоврядування — складний організований об'єкт соціальної дійсності зі спільними характеристиками систем. Його відрізняє територіальна, організаційно-структурна і соціально-економічна цілісність складових його елементів, що перебувають у внутрішній взаємодії, в результаті чого воно відокремлюється від інших організаційно-управлінських структур (регіональних, загальнонаціональних).
На завершення слід особливо підкреслити, що століттями сформоване відчуження особи від державної влади іноді механічно екстраполюється нею й на систему місцевого самоврядування. Поки не буде подолане таке відчуження, не може бути ефективним і місцеве самоврядування. Для державної влади подолати відчуження від неї населення — не вирішуване завдання. Жоден державно-політичний лад, жодна форма правління не спромоглися досі вирішити цю проблему. Місцеве самоврядування, навпаки, за своєю природою виключає таке відчуження. Адже населення ніколи не втрачає контролю за його роботою. Результати цієї роботи, оскільки вони торкаються місцевих справ, тією чи іншою мірою усвідомлюються та відчуваються усіма без винятку.
Наявність цих властивостей, відмінних ознак, безумовно, свідчать про самостійне та незалежне (від держави, її органів) місце у механізмі публічної влади місцевого самоврядування. У той же час, наявність у цих суб'єктів означених специфічних рис не виключає виділення і деяких ознак, спільних з державною владою, передусім, органами виконавчої влади.
Зокрема, до таких ознак слід віднести:
По-перше, те, що навіть етимологічно термін "місцеве самоврядування" включає поняття "управління" ("самоуправління", "управління своїми справами") та "місцеве", що вказує на його соціально управлінську сутність, "вдягнуту" в особливу форму. Місцеве самоврядування — один з головних управлінських каналів взаємодії суспільства та влади на місцевому (муніципальному) рівні. Місцеве самоврядування реалізує найважливіші владні функції з допомогою спеціальних муніципальних органів, маючи такі самі практичні м а кроці л і, що й державне управління — надання людині соціальних і управлінських послуг. Мало того: профільні галузі права (муніципальне й адміністративне) органічно взаємопов'язані між собою. Муніципальне право регулює відносини у сфері публічного управління, тобто управління, яке здійснюється територіальною громадою безпосередньо або в особі органів муніципального управління, посадових осіб і службовців органів місцевого самоврядування. Суб'єкти муніципального управління використовують традиційні для адміністративного права механізми, методи, форми та засоби управління.
По-друге, чітко виражений інституціоналізований характер, тобто як органи виконавчої влади, так і органи місцевого самоврядування є обов'язковими інституціями, з положенням яких не може не рахуватися населення території, в межах якої вони функціонують. Акти органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, прийняті у межах Конституції та законів України, є обов'язковими до виконання всіма суб'єктами-орга-нами, підприємствами, установами, організаціями, а також громадянами в межах території, на яку поширюється юрисдикція відповідного органу. Такі акти є основною юридичною (адміністративно-правовою) формою реалізації завдань і функцій цих органів. Шляхом видання акта орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування вирішує те чи інше питання (загальне чи індивідуальне), що виникає у процесі його діяльності, в інтересах реалізації завдань і функцій певних суб'єктів. Акти, прийняті органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, створюють юридичну основу для виникнення, зміни чи припинення адміністративно-правових відносин або є юридичним фактом, що безпосередньо створює умови для виникнення, зміни чи припинення певних правових відносин.
По-третє, як органи виконавчої влади, так і органи місцевого самоврядування є організованими (інституційно оформленими) колективами (якщо це колегіальні органи) або одноособовими (єдиноначальними) органами, що утворюють самостійну автономну частину апарату публічної (державної або публічно-самоврядної) влади, яка наділена власною компетенцією, виконує публічно-владні функції, реалізує публічний інтерес, діяльність якої регламентована правом. Прикладами колегіальних органів є уряд, виконавчі органи місцевих рад. До одноособових органів належать місцеві державні адміністрації, сільські, селищні, міські голови. Стосовно останніх суб'єктів існує думка, що вони являють собою особливий вид органів — посадових осіб. Також слід зазначити, що в процесі адміністративної реформи єдиноначальність у системі виконавчої влади постійно розширюється, а у місцевому самоврядуванні пріоритетними, природно, залишаються колективні структури.
По-четверте, як органи виконавчої влади, так і органи місцевого самоврядування є переважно колективами громадян, що складаються з публічних (державних і комунальних) службовців та інших працівників. Тому між ними розподілені функції та повноваження. В організаційно-кадровому плані у структурі цих органів можна виділити три блоки: виробничий, забезпечувальний (бухгалтерія, відділ кадрів) та керівний (особа, яка очолює орган, її заступники).
По-п'яте, об'єднуючим моментом у правовій природі виконавчої влади і місцевого самоврядування є адміністративно-правовий статус їх органів. Так само, як і органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування володіють адміністративною правосуб'єктністю. Посадові особи та муніципальні службовці мають відповідне правове положення, традиційний арсенал повноважень, прав, обов'язків, заборон, обмежень і відповідальності. Як органи виконавчої влади, так і органи місцевого самоврядування в адміністративно-правовому статусі характеризуються наявністю трьох основних блоків: цільового, структурно-організаційного та компетенційного. Перший елемент адміністративно-правового статусу як органу виконавчої влади, так і органу місцевого самоврядування — це юридично закріплені цілі, завдання та функції.
Другий організацій но-структурний компонент правового статусу цих органів є доволі складною системою. До нього входять нормативне регулювання порядку утворення (обрання, призначення), легалізації, реорганізації, ліквідації суб'єктів, їх підпорядкованості, встановлення та зміни їх внутрішньоорганізаційних структур, права на організаційне самовизначення, процедур діяльності, права на офіційні символи тощо.
Компетенція є третьою та основною частиною адміністративно-правового статусу органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування як колективних суб'єктів права. Вона складається із сукупності публічно-владних повноважень (прав і обов'язків) відносно певних предметів відання (сфер і галузей суспільного життя).
По-шосте, за змістом діяльності як органи виконавчої влади, так і органи місцевого самоврядування можна поділяти на органи загальної та спеціальної компетенції. Органи загальної компетенції (місцеві державні адміністрації, представницькі органи місцевого самоврядування) несуть відповідальність за стан справ на відповідній території, на яку поширюється їхня юрисдикція. Вони керують діяльністю або беруть участь у формуванні багатьох органів галузевої та функціональної компетенції. Органи спеціальної компетенції здійснюють галузеве (внутрішньовідомче) або міжгалузеве (функціональне, міжвідомче) управління. Прикладами таких органів є, зокрема, відділи та управління виконавчих комітетів місцевих рад, міністерства, їх регіональні структури тощо.
У теоретико-методологічному та практичному планах наявністю цих ознак не обмежується спільність органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування. До "інтегруючих" моментів належить спільна для них можливість використання засобів законодавчо інституйованого примусу; встановлення та збір податків і зборів; самостійне формування бюджету тощо. Також слід зазначити, що територія місцевої спільноти (просторові межи функціонування органу місцевого самоврядування) є державною територією, а місцеві жителі (члени відповідних територіальних громад) є громадянами держави, або особами, які на законних підставах з її дозволу перебувають на її території.
Необхідно враховувати ще ряд обставин: статус місцевого самоврядування визначається державою в Конституції та законах України; статус органів місцевого самоврядування захищається органами державної влади; місцеві справи хоча й вирішуються самостійно, але в руслі єдиної конституційної політики; рішення органів місцевого самоврядування обов'язкові до виконання всіма, кому вони адресовані; органи місцевого самоврядування можуть наділятися законом окремими державними повноваженнями, тобто в органів місцевого самоврядування є відповідний комплекс повноважень державно-владного характеру, без якого неможливе управління; органи місцевого самоврядування не володіють "компетенцією встановлювати свою компетенцію", тобто не можуть самостійно визначати коло своїх повноважень тощо.
Підсумовуючи сказане, слід констатувати, що муніципальна влада — це система владних відносин, яка реалізує функції і повноваження місцевого самоврядування. Муніципальна влада є різновидом не тільки суспільної, а й публічної (поряд з державною) влади, діє в межах територіальної громади, реалізується від її імені або безпосередньо, або органами та посадовими особами місцевого самоврядування та заснована на нормах права. Діяльність цієї публічної влади несе на собі особливий відбиток діалектичного взаємозв'язку між суспільством і державою. На відміну від держави, місцеве самоврядування входить до громадянського суспільства, є його головним інститутом. Також, муніципальна влада може бути визначена як форма суспільних відносин, в яких, згідно з нормами територіальної громади, діяльність одних суб'єктів, впливаючи на діяльність інших, змінює або стабілізує її згідно зі своїми цілями в рамках загальнонаціональної політики.
Таким чином, в Україні існує три форми здійснення публічної влади — безпосередня влада Українського народу, державна влада та влада муніципальна. Існування та самостійний характер влади Українського народу (безпосереднього народовладдя) сумнівів не викликає. Конституційне розмежування державної влади та місцевого самоврядування на дві самостійні владні структури має під собою не лише теоретичні міркування, а й практичні підстави. Кожний вид публічної влади має специфічні ознаки, суб'єктно-об'єктні та функціональні характеристики. Органи державної влади вирішують питання державного значення; територіальні громади — місцевого.
Також ми бачимо, що місцеве самоврядування, будучи самостійним видом публічної влади, за своєю природою та сутністю одночасно виступає й формою самоорганізації жителів та їх асоціацій. Воно є потужним каталізатором формування громадянського суспільства, оскільки свідома участь жителів у процесі утворення гідних умов життя на певній території сприяє формуванню у них відповідальності за рішення місцевих проблем, тим саме підвищує їхню загальну соціальну та громадянську активність. Крім того, розвинуте з традиціями місцеве самоврядування може протистояти потенційно можливому поверненню до авторитаризму, встановленню збалансованого співвідношення між державою та людиною.
Підсумовуючи, зазначимо, безперечним фактом є те, що закріплена Конституцією України модель політичної системи суспільства та організації публічної влади не знімає з порядку денного необхідність подальшого осмислення цього явища, а відтак і пошуку більш оптимального та досконалішого варіанта організації державної влади й місцевого самоврядування, механізмів взаємовідносин і взаємодії між собою з урахуванням аналізу практики їх функціонування в нашій країні та за її межами.
Література
1. Лндресюк Б. П. Місцеве самоврядування в сучасній Україні: проблеми і перспективи. - К., 1997.
2. Анимица Е. Г., Тертышный А. Г. Основы местного самоуправления. - М.: ИНФРА-М, 2000.
3. Баймуратов М. Горизонты сотрудничества: международные неправительственные организации и органы местного самоуправления Украины // Місцеве та регіональне самоврядування України. - К., 1994. — Вил. 3(8). - С. 80-89.
4. Баймуратов М. Законодавство України про місцеве самоврядування: актуальні питання реалізації // 36. наук, праць Української Академії державного управління при Президентові України. - К.: Вид-во УАДУ, 1999. - Вип. 1.- С. 300-302.
5. Баймуратов М. Конституционно—правовая регламентация местного самоуправления и территориальных коллективов // Юридический вестник. - 1996. — № 1. -С. 95-100.
6. Баймуратов М. Міжнародні зв'язки органів місцевого самоврядування у системі глобальних кроскультурних комунікацій // Право та культура: теорія і практика: Матер, міжнародної наук.-практ. конф., м. Київ 15-16 квітня 1997 p. - К., 1997. - С. 128-130.
7. Баймуратов М, Сергеев Ю. Роль органов местного самоуправления Украины, их международных связей в формировании и функционировании свободных экономических зон // Юридический вестник. - 1994. - № 1. - С. 73-76.
8. Баймуратов М. А. Европейские стандарты локальной демократии и местное самоуправление в Украине. -X.: Одиссей, 2000.
9. Баймуратов М. А. Международные связи местных Советов народных депутатов и народная дипломатия // Демократия и законность: проблемы развития и взаимоотношения. - Самара: СГУ, 1991. - С. 80-87.