Уряд в зарубіжних країнах
План
1. Місце уряду в системі державних органів
2. Основні способи формування урядів
Місце уряду в системі державних органів
Слово "уряд" зрозуміле кожній людині й не потребує особливого розшифрування. Однак дати визначення цього поняття все ж непросто, тому що на відміну, скажімо, від парламенту, який у будь-якій країні є одним і тим самим (орган, що видає закони), поняття "уряд" неоднозначне. Складність полягає в тому, що в різних країнах це слово означає зовсім не рівнозначні органи (за їх владними повноваженнями, способом формування і місцем у системі державного механізму). Якщо взяти найпростіший зміст цього слова (на побутовому рівні), уряд – це люди, які правлять країною. Якщо це визначення трохи ускладнити, то уряд – це центральний орган управління державою.
У найпоширенішому розумінні уряд – це виконавча влада, те, що в більшості країн світу позначається поняттями "рада міністрів", "кабінет міністрів". Тобто це група людей, які управляють повсякденними справами країни.
Однак у певних країнах поняття "уряд" означає більш високий рівень керування. Наприклад, англійське слово "government" означає весь державний механізм і включає як виконавчу, так і законодавчу й судову владу. Уряд – це вся державна машина, виходячи з трактування цього поняття американцями.
Очевидно, саме внаслідок розпливчастості терміна "уряд" в англійській мові частіше вживається конкретніший для них термін – виконавча або урядова влада. Такі позначення відмежовують функції ради міністрів, кабінету міністрів від функцій інших галузей влади, від інших ланок державного механізму і дають можливість вивчати їх у рамках їхніх власних повноважень і можливостей.
Отже, у найпоширенішому розумінні уряд – це колегіальний орган універсальної компетенції, що здійснює виконавчу и розпорядницьку владу в країні.
Зазначимо відразу, що таке визначення стосується парламентарних форм правління, а до президентських республік або До дуалістичних і абсолютних монархій воно навряд чи придатне. Справа в тому, що так званий кабінет при президентові США не є колегіальним органом, оскільки рішення на зборах членів кабінету приймаються не більшістю голосів, не колегією, а главою держави.
Так чи інакше в цілому зрозуміло, що мається на увазі під терміном "уряд" – це, говорячи військовою мовою, певний "штаб", що вирішує оперативні питання країни. Він координує різні напрями владної діяльності, управляє різноманітними галузями життя: оборона, охорона громадського порядку, закордонні справи, економіка, освіта, культура тощо.
Той орган, що ми йменуємо "уряд", по-різному називається в кожній окремо взятій країні. Найчастіше застосовуються такі стандартні найменування: рада міністрів (Індія), рада міністрів або уряд (Франція, Куба), просто уряд (Чехія, Колумбія), Кабінет (Японія). У деяких країнах є назва державна рада (Швеція, Норвегія, Фінляндія).
У федеративних державах у назві уряду позначається державний устрій. Так у ФРН він називається федеральний уряд, у Швейцарії – федеральна рада. Однак з погляду статистики, найчастіше вживаються терміни "рада міністрів" і "кабінет міністрів". До речі, іноді ці терміни вживаються як синоніми, а іноді позначають неоднакові поняття. Рада міністрів частіше зустрічається за парламентських форм правління. Кабінет, як правило, – за сильного президента або монарха ("кабінет" вважається таким, що діє при главі держави). Але іноді ці поняття співіснують в одній країні. Так у Великобританії уряд – це більше широке поняття. До нього входять близько 80 осіб. А всередині уряду є ще кабінет, що включав глав найзначніших міністерств, до якого входять 18–20 осіб. Це ніби уряд в уряді. Іноді в рамках кабінету виокремлюють ще вужчий внутрішній кабінет (3–5 осіб): прем'єр-міністр, міністр фінансів, міністр оборони й міністр внутрішніх справ. Ясно, що це "найважливіші" міністри, які користуються найбільшим впливом і довірою прем'єр-міністра.
Уряд, кабінет, рада міністрів – це завжди якась колегія, що визначає найважливіші вектори політики. Навіть у президентській республіці, де президент персоніфікує виконавчу владу, є реальний уряд. Однак він може позначатись якимось службовим словом, що не збігається з офіційним найменуванням. Так у США президент має кабінет, що складається з 10– 11 міністрів.
Те, що розуміється під урядом у європейському значенні слова, у США називається адміністрацією президента. До адміністрації входять міністри та інші державні службовці, в основному особи з оточення президента: радник з національної безпеки, глава Білого дому, глави спеціальних служб, помічники з економіки, зі зв'язків з іноземними державами і т. ін. Адміністрація – це коло людей, які виробляють політику, допомагають президентові приймати рішення. Саме слово "адміністрація" заміняє американцям звичне нам поняття "уряд".
Під видами урядів розуміють найчастіше відмінності за їх партійним складом. У зарубіжних країнах є партійні й безпартійні уряди. Партійні уряди є однопартійними й багатопартійними (коаліційні). Однопартійні уряди, як правило, бувають або в країнах з парламентарними формами правління, де яка-небудь із партій має домінуючу більшість у парламенті (наприклад, Великобританія або Австралія), або у президентських республіках, де міністрами, членами кабінету стають особи, які призначаються главою держави з членів своєї партії. Багатопартійні (коаліційні) уряди створюються в країнах, де жодна з політичних партій не має значної переваги в парламенті, не має абсолютної більшості. Коаліційні уряди найчастіше зустрічаються в Західній Європі – ФРН, Італії, Нідерландах, Бельгії тощо. Коаліційний уряд створюється на основі договору партійних фракцій за таким принципом: парламентська партійна фракція, що має найбільше число в парламенті, призначає свого представника на пост прем'єр-міністра й ще на кілька ключових посад. Фракція, що має менше місць, зазвичай обіймає менш значні пости: міністрів фінансів, народної освіти і т. ін. Найменші фракції переважно займають другорядні міністерські посади. Хоча це не догма, і трапляється, Що маленька партія домагається великої посади, оскільки без підтримки цієї партії коаліція не складається.
Так звані безпартійні уряди є трьох видів.
Перший вид – це безпартійні уряди, характерні для країн з абсолютною монархією (Близький Схід), де взагалі немає політичних партій. Це природна безпартійність як держави, так і уряду. Такі безпартійні уряди діють у Саудівській Аравії, Об'єднаних Арабських Еміратах, Омані, Катарі і т. ін.
Другий вид безпартійного уряду – це уряд, що створюється під час кризової ситуації. їх ще називають перехідними урядами, "діловими", "службовими", "урядами чиновників", іноді – "робочими урядами". Найчастіше говорять про уряд чиновників. Безпартійний уряд створюється тоді, коли партійні фракції не можуть домовитися й коаліція ніяк не складається. Тоді функції міністрів виконують постійні заступники міністрів (у ряді країн є така посада). Особи, що обіймають її, не змінюються залежно від того, чи приходять нові міністри або йдуть. Постійні заступники міністрів зобов'язані бути безпартійними й реалізувати наступність і традицію влади. Саме ці постійні чиновники й утворюють безпартійні уряди. Правда, слід зазначити, що такі уряди не приймають значних і важливих рішень, а займаються лише поточним управлінням країною. Такі ситуації були в Скандинавських країнах (Фінляндії, Норвегії), а в Нідерландах у 1977 р. майже півроку працював такий службовий кабінет, оскільки голландці дуже довго не могли утворити урядову коаліцію.
Уряди чиновників, або службові уряди, крім названих країн, в останні роки працювали також у Португалії, Італії, Марокко. Можливість утворення такого типу уряду передбачена навіть у деяких конституціях. Наприклад, Конституція Болгарії 1991 р. передбачає можливість створення такого уряду, якщо парламентські фракції не можуть досягти згоди й утворити коаліційний уряд (п. б ст. 99).
Третій вид безпартійного уряду, на відміну від перших двох, ненормальний варіант, оскільки безпартійні уряди можуть утворюватися за диктаторських режимів, коли всі політичні партії заборонені, а уряд формують військові. До речі, можна додати, що за диктаторських режимів не може бути й однопартійного уряду, скажімо, британського зразка, оскільки єдина партія за диктатури є просто групою прихильників диктатора. Це зовсім не партія, вона лише має назву партії й може вважатися партією тільки в уявленні прибічників режиму, а уряд, сформований із членів цієї псевдопартії, буде насправді військовою хунтою.
Залежно від підтримки уряду парламентом виокремлюють ще два типи уряду: уряд більшості й уряд меншості. Найпоширенішим варіантом є уряд більшості, тобто такий, що спирається на підтримку партійних фракцій, які утворюють коаліцію.
Уряд меншості може формуватися або фракцією, або коаліцією, яка не спирається на більшість. Існування урядів меншості можна пояснити різними причинами. Найчастіше це результат якихось політичних сутичок, конфліктів. Партії, які б могли утворити більшість, не можуть домовитися й не хочуть одна з одною об'єднуватися. Але оскільки повинна бути якась урядова влада, вони поступаються лідерством своїм політичним суперникам і обіцяють їм певний час не втручатися в їхню діяльність і не голосувати проти. Уряд меншості існує зазвичай нетривалий час, поки не виникне новий конфлікт і, як правило, така ситуація закінчується розпуском парламенту й призначенням нових виборів. Уряд меншості – дуже нестійкий, і утворюється він у кризовій ситуації. Такі уряди також можуть називатися службовими, тимчасовими, перехідними, у різних країнах по-різному. Найчастіше вони йменуються службовими або тимчасовими урядами. Це не те саме, що уряд чиновників, тому що уряд чиновників – це абсолютно нейтральні люди, які очолюють міністерства та відомства, а в уряді меншості міністрами є партійні діячі, які не мають абсолютної підтримки парламенту. Уряди меншості утворювалися в Скандинавських країнах (Данії, Швеції), були такі випадки в Індії та інших країнах.
Є ще поняття "уряд національної єдності". Під такою назвою виступає уряд, утворений у кризовій ситуації, у післявоєнний або післяреволюційний період, щоб об'єднати всі провідні політичні партії й політичні сили. Є істотна відмінність між коаліційним урядом і урядом національної єдності, оскільки до уряду національної єдності можуть входити партії, Що є політичними супротивниками. Вони об'єднуються на певний період заради блага країни. Скажімо, у Великобританії кілька разів створювалися такі уряди, сформовані політичними супротивниками в особі консерваторів, лейбористів і лібералів. Такі уряди іноді утворювалися і в інших країнах: Бельгії, Греції, Лівані. Мета таких урядів – подолання важкого становища в економіці або об'єднання всіх сил для відсічі зовнішньому ворогу тощо. Громадяни мають бачити, що всі сили об'єднані для подолання якоїсь загальної для всієї країни небезпеки.
Основні способи формування урядів
Порядок формування уряду, як правило, визначається формою правління держави. Можна виокремити два основних способи утворення уряду: парламентський і позапарламентський.
Парламентський спосіб утворення уряду має кілька різновидів. Найбільш відома англійська модель, за якою лідер партії, що перемогла на виборах, формує уряд. Уточнимо, що це не обов'язково може бути лідер партії. Це може бути лідер коаліції, блоку. Принаймні є певний державний діяч загальнодержавного масштабу, що спирається на більшість у парламенті.
Такий лідер формально призначається главою держави (або монархом, або президентом). Він формує склад уряду й представляє його та програму діяльності для затвердження парламентом. Після затвердження парламентом глава держави видає або підписує формальний акт про призначення прем'єр-міністра. Іноді глава держави таких актів не видає, і уряд приступає до роботи безпосередньо після затвердження його парламентом і видання при цьому звичайної парламентської постанови.
Такий варіант, крім Великобританії, характерний для країн, які були під впливом англосаксонської правової системи, входили до складу Британської Співдружності Націй або були її територіями (колоніями, домініонами): Канади, Австралії, Нової Зеландії, Індії, Малайзії та ін.
Якщо жодна партія не має більшості у парламенті, то ситуація ускладнюється. У такому випадку глава держави проводить консультації з лідерами партійних фракцій і намагається з'ясувати, чи можливе утворення коаліції і хто з керівників фракції може очолити цю коаліцію або організувати навколо себе коаліцію.
У деяких країнах (Нідерланди, Бельгія, Данія) перед такими переговорами призначається не прем'єр-міністр, спеціальна державна фігура – форматор. До речі, треба виокремити два рідких терміни: "форматор" і "інформатор". Форматор – це відповідальна особа, якій глава держави доручає визначити потенційних членів уряду й осіб, які могли б очолити уряд. Це особа, що від імені глави держави веде переговори з політичними діячами й займається організаційною роботою з підбору майбутніх членів уряду. Якщо форматор може домовитися з лідерами фракцій, заручитися їхньою підтримкою, він складає список фракції, що його підтримують. У випадку успіху такої місії форматор, як правило, стає главою уряду – прем'єр-міністром, однак він може привести до влади іншу особу. Так, у Бельгії в 1982 р. була складна політична ситуація й змінилося чотири форматори, перш ніж М. Мартене зміг надати королеві список реального уряду та став прем'єр-міністром.
Інша тимчасова державна посада – інформатор. Інформатор – особа, що проводить консультації, зустрічається з різними політичними силами й підбирає майбутнього форматора. Інформатором, як правило, стає прем'єр-міністр, що збирається піти у відставку, або якийсь політичний діяч, що не претендує на посаду глави уряду, а займається цією роботою для блага держави. В основному такі своєрідні посади, як форматор та інформатор, застосовуються в Скандинавських країнах: Данії, Норвегії та ін.
У низці країн у процесі утворення уряду завжди застосовується процедура, суттю якої є формальне обрання парламентом глави уряду. Тобто певна особа, конкретний політичний діяч представляється й пропонується парламенту як глава уряду, а парламент голосує за цю особу. Система схвалення кандидатури голови уряду парламентом застосовується у ФРН, Японії, Швеції та ін. У ФРН кандидат на посаду канцлера формально пропонується президентом, але президент не має права вибору. Він пропонує особу, яка йому представляється керівниками фракцій. Зазвичай фракції заздалегідь домовляються, і після неформального підрахунку голосів, і після того, як вони впевнені, що запропонована особа буде обрана, вони пропонують цю кандидатуру президентові. Президент вносить таку пропозицію в бундестаг, а бундестаг голосує за цю особу. У ФРН для обрання канцлера потрібне схвалення тільки нижньої палати.
У деяких країнах потрібне схвалення обох палат. У Японії, наприклад, потрібно, щоб обидві палати підтримали кандидатуру прем'єр-міністра. Якщо в розбіжності, то думка нижньої палати вважається вирішальною.
У Швеції застосовується своєрідний спосіб голосування за твердження прем'єр-міністра членами парламенту (риксдагу). Там обраним уважається кандидат, проти якого не проголосувала більшість. У літературі відзначений цікавий випадок, коли в жовтні 1978 р. був сформований уряд, що мав у своєму розпорядженні підтримку лише 10 % депутатів. Одночасно з обранням уряду був обраний його глава – У. Ульстон – голосами лише 39 депутатів (представників його партії). Проти нього проголосувало 72 депутата, інші утрималися. І оскільки 72 депутата, що проголосували проти Ульстона, природно, не становили абсолютної більшості, він став прем'єр-міністром і певний час виконував ці обов'язки.
У певних країнах для того, щоб приступити до виконання обов'язків і стати законним і легітимним, уряд має одержати підтримку парламентської більшості. Підтримка оформлюється у вигляді вотуму довіри складові уряду, лідерові уряду й програмі уряду. Така модель, коли необхідно одержати вотум довіри, називається "позитивний парламентаризм" і застосовується в Греції, Італії, Польщі, Туреччині та ін.
На одержання такої парламентської підтримки виділяється певний час. Іноді уряд приступає відразу до виконання своїх функцій, але потім протягом певного строку має одержати вотум довіри. В Італії це 10 днів, у Чехії – 80 днів. Якщо протягом цього часу підтримка не отримана, уряд не стає законним органом і йде у відставку.
В інших країнах Європи застосовується принцип так званого негативного парламентаризму. Це означає, що уряд не повинен одержувати вотуму довіри, а діє після формування доти, доки не буде пред'явлений вотум недовіри. Вважається, що уряду довіряють доти, доки спеціально не проголосують про недовіру. Така система існує в Данії, Нідерландах, Норвегії. Там уряд відразу приступає до виконання своїх функцій після затвердження главою держави (монархом). За такої ситуації можливе й існування уряду меншості. Він буде діяти доти, доки більшість не вирішить його змістити.
Найчастіше уряд формується в такий спосіб. Пропонується кандидатура на посаду глави уряду, і якщо ця кандидатура підтримується членами парламенту, то глава уряду пропонує список членів свого уряду. Зазвичай цей список затверджується цілком або взагалі не затверджується, а вважається, що це право прем'єр-міністра.
У деяких країнах є практика, коли всі члени уряди обираються парламентом. Прикладом такого роду є Швейцарія. Правда, там уряд (федеральна рада) складається всього з 7 осіб. Всі ці 7 осіб обираються на спільному засіданні обох палат Федеральних зборів.
Слід зазначити, що ці процедурні розбіжності й варіанти в порядку формування уряду в парламентарних республіках і монархіях, звичайно, мають юридичне значення, але не визначають ні склад, ні програму, ні напрям діяльності уряду, оскільки головна роль у формуванні уряду в цих країнах належить політичним партіям, виборчим блокам, об'єднанням, які мають парламентську більшість. Тому, як правило, якщо партії домовляються, то питання про склад уряду вирішується заздалегідь, і всі процедури матимуть формальний характер.
Досить своєрідна специфіка є в країнах, де діє змішана форма правління. У Франції, наприклад, за Конституцією 1958 p., прем'єр-міністр, а за поданням прем'єр-міністра – члени уряди призначаються президентом. До 1986 p., оскільки був збіг парламентської більшості й партійної належності глав держави, якихось колізій не виникало. Скажемо, президент Ш. де Голль очолював партію Об'єднання на підтримку республіки, що мала більшість у парламенті, тому де Голль призначав потрібну йому особу прем'єр-міністром. Те саме було за президентів Жискара д'Естена й Жоржа Помпіду. Однак у березні 1986 р. склалася ситуація, коли президент Міттеран, соціаліст, зіштовхнувся з парламентською більшістю, що його не підтримувала. У цих умовах він був змушений призначати не ту особу, яка підходила йому за політичними та іншими умовами, а ту, яка користувалося підтримкою парламенту. І, хоча вибір нового президента став обмежений, він все-таки впливав на призначення прем'єр-міністра й деяких міністрів шляхом відхилення певних кандидатур (на пости міністрів закордонних справ і оборони). У будь-якому разі він був змушений ніби миритися з фігурою прем'єр-міністра.
У президентських республіках глава держави сам є головним носієм виконавчої (урядової) влади. У президентських республіках президент призначає й звільняє членів кабінету або уряду. У США формально діє формула, за якою призначення членів кабінету відбувається за порадою та згодою сенату. Однак випадки відмови сенату в затвердженні запропонованих президентом кандидатур трапляються дуже рідко – лише тоді, коли проти запропонованого президентом кандидата є якийсь негативний матеріал, про який президент не знав. Тоді президент сам, як правило, не наполягає і знімає кандидатуру. Якщо жодних обґрунтованих заперечень не наводиться, то призначення затверджуються майже формально. Подібним чином призначається уряд у більшості латиноамериканських країн: Чилі, Уругваї та ін. У більшості країн, що розвиваються, право призначення й звільнення членів уряду також належить главі держави, що одночасно є главою уряду (Кенія, Малаві, Заїр та ін.).
У деяких країнах до осіб, які претендують на посаду членів уряду, ставляться спеціальні вимоги. Наприклад, у Великобританії формально немає закону, що зобов'язував би міністра бути членом парламенту. На практиці членом уряду може бути тільки депутат нижньої палати парламенту – палати громад. Це пов'язане з багатовіковою традицією, і при цьому посилаються на ту обставину, що міністри несуть відповідальність перед парламентом, зобов'язані відповідати на питання членів парламенту й пояснювати свої дії. Вважається, що для цього вони повинні бути членами парламенту.
У деяких країнах міністри можуть бути, але не зобов'язані бути депутатами. Тобто наявність депутатського мандата не перешкоджає зайняттю міністерського поста (Іспанія, Фінляндія та ін.).
У Конституції Японії записано, що більшість міністрів повинні бути членами парламенту (ст. 68).
У певних країнах, навпаки, є заборона на парламентську діяльність для міністрів. Відповідно до французької Конституції діяльність членів уряду несумісна з будь-якою діяльністю професійного представництва загальнонаціонального характеру (ст. 23). Тобто французький міністр не може бути депутатом, і, якщо його призначають на посаду міністра, він повинен скласти свій депутатський мандат.
Інколи взагалі обмежується будь-яка інша діяльність для членів уряду. Основний закон ФРН передбачає, що глава держави (а також федеральний канцлер або федеральний міністр) не можуть обіймати інші оплачувані посади й навіть входити до складу наглядової ради підприємства без згоди бундестагу.
Деякі конституції містять особливі вимоги до осіб, які претендують на посаду члена уряду. Наприклад, до особливих вимог належить така, щоб міністри сповідували панівну релігію (це властиво ісламським країнам). У деяких конституціях передбачається, що майбутній міністр повинен мати особливі моральні якості й бути уродженцем країни. Такі вимоги записані в законодавстві Фінляндії. У деяких конституціях закріплюється, що міністри повинні мати особливу компетенцію, досвід, утворення тощо.
У деяких країнах під час формування уряду, особливо в країнах з багатонаціональним складом населення, враховуються географічні, етнічні та релігійні фактори. В Індії, за багаторічною традицією, у раді міністрів повинні бути представлені різні штати країни й релігійні громади, щоб уряд не був моно-етнічним і не представляв одну релігію. Вихідці з великих штатів обов'язково очолюють кілька важливих міністерств. Завжди, наприклад, представлені в уряді штати Уттар-Прадеш, Західна Бенгалія та ін. У Лівані, де уживаються майже два десятки релігійних громад, ще в 1943 р. був прийнятий спеціальний закон – Національний пакт, відповідно до якого розподіляються всі вищі посади в державі. За цим законом прем'єр-міністром країни може бути тільки мусульманин-суніт.
Щось подібне має місце в Канаді, де є дві основні мовні групи (англійська й французька). Тому в Канаді не може бути такого уряду, де б були представлені тільки англомовні громадяни країни. Обов'язково буде представлено кілька франко-фонів (осіб французького походження). Більше того, у Канаді простежується досить цікава ситуація: останнім часом прем'єр-міністр, реальний лідер країни, як правило є франко-канадцем. До речі, у Канаді також піклуються про те, щоб в уряді були представлені канадці ірландського й шотландського походження та представники кількох великих міст країни, тобто щоб не було представництва якоїсь однієї групи громадян (наприклад, англосаксів протестантського віросповідання). Там завжди є представники кількох етнічних груп і релігій.
ЛІТЕРАТУРА
Публікації нормативних документів
1. Всеобщая декларация прав человека. Официальный текст. – М.: Права человека, 1996. – 16 с.
2. Испания: Конституционные и законодательные акты. – М.: Прогресс, 1982. – 352 с.
3. Италия: Конституция и законодательные акты. – М.: Прогресс, 1988. – 352 с.
4. Конституции зарубежных государств / Сост. В.В. Маклаков. – М.: БЕК, 1997. – 586 с.
6. Конституции зарубежных стран / Сост. В.Н. Дубровин. – М.: Юрлитинформ, 2001. – 448 с.
6. Конституции государств американского континента. – М.: Иностр. лит., 1957. – 434 с.
7. Конституция Соединенных Штатов Америки. – М.: ТОО "Иван", 1993. – 32 с.
8. Конституция Швеции. – М.: Юрид. лит., 1981. – 142 с.
9. США. Конституция и права человека. – М.: Мысль, 1987. – 316 с.
10. Федеративная Республика Германия: Конституция и законодательные акты. – М.: Прогресс, 1991. – 468 с.
11. Французская Республика: Конституция и законодательные акты. – М.: Прогресс, 1989. – 448 с.