Органи самоорганізації населення
Важливим елементом системи місцевого самоврядування є органи самоорганізації населення. їх правовий статус визначається сьогодні Конституцією (ч. 5 ст. 140) та законами України "Про місцеве самоврядування в Україні" (статті 4,14,16, 60) і "Про органи самоорганізації населення" (далі — Закон).
Відповідно до Закону такими органами є комітети: будинкові, вуличні, квартальні, мікрорайонів, сільські, селищні. Вони є однією з форм участі членів територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах у вирішенні питань місцевого значення, виборними органами, що створюються жителями, які на законних підставах проживають на території села, селища, міста або їх частин, для вирішення завдань, передбачених вказаним Законом (статті 2,3).
Органи самоорганізації населення створюються за ініціативою самих жителів та з дозволу відповідної сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради на окремих частинах відповідних адміністративно-територіальних одиниць, а саме: сільського, селищного комітету — в межах території села, селища, якщо його межі не збігаються з межами діяльності сільської, селищної ради; вуличного, квартального — в межах території кварталу, кількох або однієї частини вулиць з прилеглими провулками у місцях індивідуальної забудови; комітету мікрорайону — в межах території окремого мікрорайону, житлово-експлуатаційної організації в містах; будинкового — в межах будинку (кількох будинків) в державному і громадському житловому фонді та фонді житлово-будівельних кооперативів;
комітету району у місті — в межах одного або кількох районів у місті, якщо його межі не збігаються з межами діяльності районної у місті ради (ст. 7).
Законом детально врегульовано також порядок ініціювання, надання згоди, обрання та легалізація органів самоорганізації населення.
Установлено, наприклад, що з ініціативою про створення органу самоорганізації населення до відповідної ради можуть звернутися збори (конференція) жителів за умови, що на цих зборах (конференціях) брало участь (було представлено) не менше половини жителів відповідної території, які мають право голосу. На зборах (конференції) більшістю голосів їх учасників обирається ініціативна група, яка подає до відповідної ради заяву про створення органу самоорганізації населення, протокол зборів (конференції) із зазначенням основних напрямів діяльності цього органу, а також перелік учасників зборів (конференції) жителів із зазначенням їх основних паспортних даних (ст. 8).
Що стосується порядку надання дозволу на створення органу самоорганізації населення, то питання це має розглядатися, як про те зазначається в Законі, на найближчому засіданні відповідної ради за участю членів ініціативної групи. При цьому рада може і відмовити у наданні згоди на створення органу самоорганізації населення, проте її рішення може бути оскаржене "в установленому порядку" (ст. 9).
У разі надання радою згоди на створення органу самоорганізації населення останній обирається зборами (конференцією) жителів будинку, вулиці, кварталу, мікрорайону, села, селища на основі загального, рівного виборчого права шляхом таємного голосування. Право голосу на виборах мають жителі, які досягли на день їх проведення вісімнадцяти років. Не мають права голосу особи, яких визнано судом недієздатними. Організація проведення таких зборів (конференцій) покладається на виконавчий комітет відповідної ради.
Орган самоорганізації населення обирається на строк повноважень відповідної ради, якщо інше не передбачено її рішенням чи положенням про цей орган (статті 10,11).
Орган самоорганізації населення вважається діючим тільки після того, як відбулася передбачена ст. 13 Закону його легалізація, що здійснюється шляхом його реєстрації або повідомленням про заснування. При цьому тільки в разі реєстрації цей орган набуває статусу юридичної особи. Реєстрація органу самоорганізації населення виконавчим органом ради, а також порядок її проведення детально врегульовано вказаною статтею Закону. Однією з суттєвих умов реєстрації є наявність Положення про орган самоорганізації населення, яке затверджується зборами (конференцією) та має відповідати встановленим Законом вимогам (ст. 12).
Крім порядку утворення та легалізації органу самоорганізації населення важливим елементом його правового статусу є його функції, повноваження, структура та організаційні форми прояву його легальної активності, життєдіяльності.
Основними функціями органу самоорганізації населення є, як про це зазначається в Законі (ст. 3), створення умов для участі жителів у вирішенні питань місцевого значення, задоволення їх (жителів) соціальних, культурних, побутових та інших потреб шляхом сприяння у наданні їм відповідних послуг, а також участь у реалізації соціально-економічного, культурного розвитку відповідної території (села, селища, міста, району в місті), інших місцевих програм.
Обсяг цих функцій визначається у повноваженнях органів самоорганізації населення, які, згідно зі ст. 2 Закону, за своєю природою поділяються на власні (віднесені законом до відання цього органу) та делеговані (повноваження сільської, селищної, міської ради, якими вона, відповідно до ч. 6 ст. 140 Конституції України наділяє орган самоорганізації населення з передачею відповідних коштів, а також матеріально-технічних та інших ресурсів необхідних для її здійснення).
Що стосується власно повноважень органу самоорганізації населення, то найбільш вагомими з них є такі:
ведення обліку громадян за віком, місцем роботи чи навчання, які мешкають у межах території діяльності органу, а також прийом громадян, розгляд їх звернень;
представлення разом з депутатами інтересів жителів будинку, вулиці, мікрорайону, села, селища, міста, району в місті у відповідній місцевій раді та її органах, місцевих органах виконавчої влади;
внесення пропозиції до проектів місцевих програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць і проектів місцевих бюджетів;
здійснення контролю за якістю наданих громадянам, які проживають в жилих будинках на території діяльності органу самоорганізації населення, житлово-комунальних послуг та за якістю проведення в цих будинках ремонтних робіт;
залучення на добровільних засадах населення до участі у здійсненні заходів щодо охорони навколишнього природного середовища, проведенні робіт з благоустрою, озеленення та утримання в належному стані садиб, дворів, вулиць, парків, кладовищ, братських могил, обладнанні дитячих і спортивних майданчиків, кімнат дитячої творчості, клубів за інтересами, створення з цією метою тимчасових або постійних бригад і т. ін.;
організація допомоги громадянам похилого віку, інвалідам, сім'ям загиблих воїнів, партизанів і військовослужбовців, малозабезпеченим і багатодітним сім'ям, а також самотнім громадянам, дітям-сиротам та дітям, позбавленим батьківського піклування, внесення пропозиції з цих питань до відповідної ради та її виконавчих органів.
Крім цього, до виключних повноважень органів самоорганізації населення віднесено ще ряд повноважень по сприянню та наданню допомоги навчальним закладам, закладам і організаціям культури, фізичної культури і спорту, правоохоронним органам, а також депутатам відповідних місцевих рад в організації зустрічей з виборцями, прийому громадян та проведенні іншої роботи у виборчих округах (докладніше див. ст. 14 Закону).
Щодо делегованих повноважень органів самоорганізації населення, то відповідно до Закону (ст. 15) ними може бути частина повноважень сільської, селищної, міської, районної у місті ради, делегована нею цьому органу з одночасною передачею йому відповідних коштів, а також матеріально-технічних та інших ресурсів.
Отже, законодавець не деталізує делеговані повноваження. Він виключно покладається на ініціативу та самодіяльність самих сільських, селищних, міських, районних у місті рад, які мають вирішувати це питання з урахуванням місцевих умов.
Тут слід знову звернути увагу на ту обставину, що, відповідно до чинного Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", повноваження сільських, селищних, міських, районних у місті рад та їх виконавчих органів, по-перше, чітко розділені і, по-друге, повноваження вказаних рад є виключними, тобто такими, які мають вирішуватися лише на пленарних засіданнях цих рад.
Отже, рада не може делегувати власні повноваження органам самоорганізації населення. Відповідно до п. 21 ч. 1 ст. 26 вказаного Закону, вона наділяє ці органи "окремими власними повноваженнями органів місцевого самоврядування". Це положення Закону, на наш погляд, слід розуміти так, що вказаними повноваженнями може бути та частина власних (самоврядних) повноважень місцевого самоврядування, яка віднесена до компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських, районних у місті рад.
Орган самоорганізації населення має колегіальний характер. Він обирається у складі керівника, заступника (заступників керівника), секретаря та членів. Тому основною формою його роботи є засідання, яке скликають керівники або заступники керівника в міру необхідності, але не рідше одного разу на квартал, є правомочними, якщо в ньому бере участь більше половини його загального складу. Для забезпечення безперервності та ефективності в своїй роботі орган самоорганізації населення може утворювати комісії, робочі групи, інші органи в порядку, визначеному положенням про цей орган.
Члени органу самоорганізації населення виконують свої обов'язки на громадських засадах. Проте за рішенням зборів (конференції) керівник і секретар цього органу можуть працювати в ньому і на постійній основі з оплатою їх праці за рахунок коштів, переданих органам відповідною радою.
Члени органу самоорганізації населення мають право брати участь у засіданнях відповідних місцевих рад та їх виконавчих органів з питань, що стосуються їх діяльності, а також при розгляді питань, ініційованих самим органом самоорганізації населення, з правом дорадчого голосу.
Орган самоорганізації населення з питань, віднесених до його повноважень, може приймати рішення організаційно-розпорядчого характеру. Проте рішення органу, що не відповідають чинному законодавству або прийняті з питань, не віднесених до його повноважень, зупиняються відповідно сільською, селищною, міською, районною у місті радою з одночасним зверненням до суду про скасування такого рішення (ст. 20 Закону).
Законом врегульована також фінансова й економічна основа органу самоорганізації населення. Що стосується фінансової основи, то вона повинна складатися з коштів відповідного місцевого бюджету, які надаються відповідною радою, а також добровільних внесків фізичних і юридичних осіб, інших нарахувань, не заборонених законом (ст. 16). Такий самий характер має і матеріальна основа, що складається з майна, переданого органу самоорганізації населення радою в його оперативне управління, та його власного майна, що складається з добровільних майнових внесків фізичних та юридичних осіб, а також майна, придбаного вказаним органом за власні кошти (ст. 17).
Органи самоорганізації населення для виконання своїх повноважень самостійно використовують фінансові ресурси, отримані з місцевого бюджету, але на цілі та в межах, визначених відповідною радою. Це саме стосується і використання переданого їм майна. Щодо контролю за фінансовою та господарською діяльністю органу самоорганізації населення, то згідно з Законом (ст. 24), його мають здійснювати і збори (конференції) жителів за місцем їх проживання, і відповідна рада та її виконавчі органи, і державні органи.
Повноваження органів самоорганізації населення можуть бути достроково припинені у разі: порушення ними Конституції і законів України, інших актів законодавства — за рішенням суду; невиконання рішень відповідної ради, її виконавчого комітету — за рішенням ради; невиконання рішень зборів (конференцій) жителів — за рішенням цих зборів чи конференції (ст. 25).
У Законі України "Про органи самоорганізації населення" врегульовані й деякі інші складові їх правового статусу, які дозволяють мати певне уявлення про місце і роль цих органів у механізмі здійснення місцевого самоврядування як одного з його суб'єктів.
Так, наприклад, організація і діяльність органу самоорганізації населення має будуватися на принципах законності, гласності, територіальності, виборності, підзвітності, підконтрольності та відповідальності перед жителями, які обрали орган самоорганізації населення. Ці принципи, як бачимо, є принципами місцевого самоврядування в Україні, врегульовані Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" (ст. 4). Що стосується спеціальних принципів, притаманних лише органам самоорганізації населення, то ними є: принцип добровільності щодо взяття окремих повноважень місцевого самоврядування сільської, селищної, міської, районної у місті ради, а також принцип підзвітності, підконтрольності та відповідальності перед відповідними радами (див. ст. 5 Закону).
Отже, в особі органів самоорганізації населення маємо справу вже не з місцевим самоврядуванням, заснованим на принципах його правової, організаційної, матеріально-фінансової автономії та здійснюваним територіальною громадою безпосередньо і через створювані нею органи, а з проявом самоорганізації (самоврядування) членів територіальної громади на її мікрорівні, а тому інтегрованим в систему самоврядування сіл, селищ, міст та діючим з дозволу та під контролем відповідних органів місцевого самоврядування.
У деяких літературних джерелах пропонується цю ланку в системі місцевого самоврядування йменувати "територіальне громадське самоврядування". Думається, що цей термін відповідав природі органів самоорганізації населення лише в той період (за радянських часів), коли місцеві органи влади в Україні — ради — були конституйовані як органи державної влади, і не має права на існування сьогодні, коли ради та їх виконавчі органи роздержавлені та є виключно органами місцевого самоврядування.
У вітчизняній науці муніципального права природа органів самоорганізації населення ще потребує свого фундаментального дослідження. Адже подібні їм органи існують і в інших країнах, проте тільки в Україні вони стали одним із конституційних інститутів (ч. 6 ст. 140).
Щоправда, вітчизняна наука і в радянські часи не була байдужа до так званих органів громадської самодіяльності населення — сільських, селищних, вуличних, квартальних, дільничних, домових комітетів. Проте, так і не була завершена дискусія з приводу того, до якої соціальної системи належать ці органи — системи громадських об'єднань, чи системи відповідної місцевої ради.
Що стосується органів самоорганізації населення, то Конституція України, закони України про місцеве самоврядування в Україні та про органи самоорганізації населення прямо відносять їх до системи місцевого самоврядування. Отже, це один з дійових суб'єктів місцевого самоврядування, який потребує свого розвитку і вдосконалення та наповнення відповідною практикою.
Література
1. Лндресюк Б. П. Місцеве самоврядування в сучасній Україні: проблеми і перспективи. - К., 1997.
2. Анимица Е. Г., Тертышный А. Г. Основы местного самоуправления. - М.: ИНФРА-М, 2000.
3. Баймуратов М. Горизонты сотрудничества: международные неправительственные организации и органы местного самоуправления Украины // Місцеве та регіональне самоврядування України. - К., 1994. — Вил. 3(8). - С. 80-89.
4. Баймуратов М. Законодавство України про місцеве самоврядування: актуальні питання реалізації // 36. наук, праць Української Академії державного управління при Президентові України. - К.: Вид-во УАДУ, 1999. - Вип. 1.- С. 300-302.
5. Баймуратов М. Конституционно—правовая регламентация местного самоуправления и территориальных коллективов // Юридический вестник. - 1996. — № 1. -С. 95-100.
6. Баймуратов М. Міжнародні зв'язки органів місцевого самоврядування у системі глобальних кроскультурних комунікацій // Право та культура: теорія і практика: Матер, міжнародної наук.-практ. конф., м. Київ 15-16 квітня 1997 p. - К., 1997. - С. 128-130.
7. Баймуратов М, Сергеев Ю. Роль органов местного самоуправления Украины, их международных связей в формировании и функционировании свободных экономических зон // Юридический вестник. - 1994. - № 1. - С. 73-76.
8. Баймуратов М. А. Европейские стандарты локальной демократии и местное самоуправление в Украине. -X.: Одиссей, 2000.
9. Баймуратов М. А. Международные связи местных Советов народных депутатов и народная дипломатия // Демократия и законность: проблемы развития и взаимоотношения. - Самара: СГУ, 1991. - С. 80-87.