Види органів держави. Поділ влади як принцип організації роботи державного апарату
Державні органи, що мають владні повноваження, можуть бути поділені за різними критеріями.*
За способом утворення:
виборні (представницькі органи);
призначувані (наприклад, органи прокуратури, виконавчо-розпорядчі органи);
що успадковуються (спадковий монарх).*
За строком функціонування:
постійні — створюються без обмеження строку дії;
тимчасові — створюються для досягнення короткострокових цілей.*
За територією дії:
загальні (загальнофедеральні у федеративній державі) — по-ширюються на всю територію держави;
суб'єктів федерації — у федеративній державі;
місцеві — діють в адміністративно-територіальних одиницях.*
За характером компетенції:
органи загальної компетенції — уряд;
органи спеціальної компетенції — міністерства тощо.*
За порядком здійснення компетенції:
колегіальні — парламент (Верховна Рада);
єдиноначальні — президент.*
За правовими формами діяльності:
правотворчі;
правозастосовні;
правоохоронні;
контрол ьно-наглядові;
установчі.*
За принципом поділу влади:
законодавчі;
виконавчі;
судові.*
За характером і змістом діяльності:
законодавчі (парламент);
виконавчі (уряд);
правоохоронні (міліція, органи безпеки);
судові (суди — вищі і місцеві);
контрольно-наглядові (прокуратура, державні інспекції).
Підрозділом держави є її глава (президент у республіці, мо-нарх у конституційній монархії). Президент в Україні не відне-сений Конституцією до посадових осіб виконавчої влади. Він вважається вищою посадовою особою держави. Фактично він є і главою держави, і главою виконавчої влади. Дане фактичне ста-новище потребує конституційного закріплення.
Що таке «поділ влади» як принцип організації роботи держав-ного апарату?
На схемі це можна зобразити так:
Принцип поділу влади на законодавчу, виконавчу, судову має давню історію і традиційно пов'язується з ім'ям французького вченого Ш.-Л. Монтеск'є (1689-1755). Особливість його погля-дів на «три влади» полягає у тому, що кожна з них оголошувалася самостійною і незалежною. Тим самим виключалася узурпа-ція влади будь-якою особою або окремим органом держави. Вже в підході до принципу поділу влади Монтеск'є містилися засади стримування їх одна одною, що згодом в США при створенні Конституції 1787 p. було названо системою «стримувань і про-тиваг».
У вітчизняній історії ще задовго до Ш.-Л. Монтеск'є мали місце спроби («Пакти і Конституції» Пилипа Орлика, 1710 p.) створити конституційний проект незалежної України з ураху-ванням принципу поділу влади, їх єдності і взаємодії: законо-давча влада — Генеральна Рада, що обирається; виконавча вла-да — гетьман, генеральна старшина та обрані представники від кожного полку; судова влада. «Пакти і Конституції» П. Орли-ка, написані під впливом західноєвропейського парламентари-зму, заклали засадні принципи республіканської форми дер-жавного правління.
Принцип поділу влади складається із системи вимог:
1) поділ функцій і повноважень (компетенції) між держав-ними органами відповідно до вимог поділу праці;
2) закріплення певної самостійності кожного органу влади при здійсненні своїх повноважень, недопустимість втручання в прерогативи один одного і їх злиття;
3) наділення кожного органу можливістю протиставляти свою думку рішенню іншого органу і виключення зосередження всієї повноти влади в одній із гілок;
4) наявність у органів влади взаємного контролю дій один одного і неможливість зміни компетенції органів держави поза-конституційним шляхом.
Принцип поділу влади не є абсолютним. З одного боку, є по-треба узгодження і взаємного правового контролю діяльності різних гілок влади. З іншого боку, здійснення судового контро-лю за законністю діяльності управлінського апарату означає по-рушення принципу поділу влади, тому що у такий спосіб судова влада втручається у виконавчу. Отже, принцип поділу вла-ди не можна реалізувати повністю.
Форми і ступінь здійснення принципу поділу влади залежать від національних традицій, від конкретної соціально-економіч-ної і політичної ситуації.
Влада в демократичній державі у вигляді її трьох гілок (зако-нодавчої, виконавчої, судової) є політичною формою виражен-ня влади народу. Будучи «поділеною», влада в державі повинна залишатися цілісною, єдиною, тому що йдеться про поділ не влади, а функцій здійснення цієї влади. І не лише про поділ, але й про взаємодію даних функцій.
Юридичний прояв єдності і гармонійності влади полягає у тому, що:
1) органи державної влади в сукупності мають компетенцію, необхідну для здійснення функцій і виконання завдань держави;
2) різні органи держави не можуть приписувати тим самим суб'єктам за тих самих обставин взаємовиключні правила пове-дінки.
Поділ влади треба сприймати як загальний принцип, а не як жорсткий регулятор у процесі реформування державної влади України.
Загальна характеристика трьох гілок влади: законодавчої, виконавчої, судової
Законодавча влада — це делегована народом своїм представ-никам у парламенті (Верховній Раді, Державній Думі, Конгресі, Сеймі, Фолькетинзі, Альтинзі та ін.) державна влада, що має виключне право приймати закони. Відповідно до ст. 75 Консти-туції України «єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України». Назва гілки влади «зако-нодавча» не означає, що, крім основної законодавчої діяльності (законодавча функція), представницькі органи не здійснюють ні-якої іншої діяльності.
Не менш істотною функцією законодавчої влади є фінансова, яка реалізується в праві щорічно затверджувати бюджет країни.
Є. засновницька функція, яка здійснюється через участь парламе-нту у формуванні вищих виконавчих і судових органів. Показ-ником прояву «стримувань і противаг» слугує контроль, здійс-нюваний законодавчим органом, за роботою уряду, інших поса-дових осіб виконавчої влади (контрольна функція). Вираження недовіри уряду, перевірка виконання законів, парламентські розслідування слугують потужними стимулами парламентсько-го контролю. Проте головною особливістю організації та діяль-ності парламенту є його представницький характер. Парламент можна назвати владою прямого загальнонародного представництва.
Таким чином, слід виділити такі укрупнені функції парла-менту:—
представницьку,—
законодавчу,—
фінансову,—
засновницьку,—
контрольну.
Виконавча влада — влада, що має право безпосереднього управління державою. Носієм цієї влади в масштабах усієї краї-ни є уряд. Назва уряду встановлюється Конституцією і законо-давством. Частіше за все уряд має офіційну назву — Ради або Кабінети міністрів. У Швейцарії, наприклад, — це Федеративна Рада, в Італії — Рада Міністрів, у Японії — Кабінет. Очолює уряд його глава. Як правило, це прем'єр-міністр (наприклад, у Франції). Або — голова Ради Міністрів (Італія), канцлер (ФРН), державний міністр (Норвегія).
У президентських республіках (США), де ця посада відсутня, главою уряду є безпосередньо президент. Разом із главою уряду до його складу входять заступник (віце-прем'єр), міністри, що очолюють окремі міністерства.
Уряд забезпечує виконання законів та інших актів законодав-чої влади, є відповідальним перед нею, підзвітним і підконтроль-ним їй. Проте виконавча влада не вичерпується одним лише «виконанням законів». Вона покликана відпрацьовувати шляхи та засоби реалізації законів, займатися поточним управлінням, здійснювати розпорядничу діяльність. У цих цілях з усіх питань своєї компетенції уряд видає нормативно-правові акти (укази, розпорядження та ін.), що мають підзаконний характер.
Таким чином, призначення органів виконавчої влади — управ-ління, що охоплює:*
виконавчу діяльність — здійснення тих рішень, що прийня-ті органами законодавчої влади;*
розпорядчу діяльність — здійснення управління шляхом ви-дання підзаконних актів і виконання організаційних дій.
Виконавча влада діє безупинно і скрізь на території держави (на відміну від законодавчої і судової), спирається на людські, матеріальні та інші ресурси, здійснюється чиновниками, армі-єю, адміністрацією тощо. Це створює основу для можливої узу-рпації всієї повноти державної влади саме виконавчими органа-ми. Тут важливі діючі механізми «стримувань і противаг» як із боку законодавчої (через розвинуте законодавство і контроль), так і з боку судової влади (через судовий контроль і конститу-ційний нагляд).
Судова влада — незалежна влада, що охороняє право, висту-пає арбітром у спорі про право, відправляє правосуддя.
З позицій реалізації права правосуддя і судова влада — поняття не тотожні. Правосуддя — форма захисту права судовою владою, де рішення суду є акт правосуддя для захисту порушеного або заперечуваного права. Ефективність діяльності судів має три скла-дові: швидкість і оперативність вирішення спорів, обґрунтованість і законність рішень, забезпечення їх виконання.
Судова влада здійснюється одноособове суддею (при розгля-ді незначних правопорушень) або судовою колегією у формі су-дової процедури. Межі дії судової влади обмежені нормами, що регламентують право на звернення до суду, а також принципа-ми права.
Свої функції суд покликаний здійснювати, керуючись лише законом, правом. Він не повинен залежати від суб'єктивного впливу законодавчої або представницької влади. Відповідно до Конституції України будь-яке втручання в діяльність судів і су-дових засідателів зі здійснення правосуддя є недопустимим і має наслідком передбачену законом відповідальність.
У країнах загального права (Англія, США, Канада, Австралія), де є визнаним судовий прецедент як головне джерело права, суди беруть участь у правотворчості. В Україні суд не може привлас-нювати собі функції законодавчої або виконавчої влади. Делегу-вання своїх функцій судами, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускається (ст. 124 Конституції України). Це не означає, що в Україні, як і в інших правових системах романс-германського типу, судовий прецедент не може бути допоміжним джерелом права.
Роль судової влади полягає у стримуванні двох інших гілок влади в рамках права і конституційної законності шляхом здій-снення конституційного нагляду і судового контролю за ними.
Юрисдикція судів поширюється на всі правові відносини, що виникають у державі.
Таким чином, основні функції судової влади:*
охоронна (охорона прав);*
функція правосуддя (захист, відновлення прав);*
контрольно-наглядова (за іншими гілками влади). Розмежування законодавчої, виконавчої і судової влади є по-ділом державної влади по горизонталі. По вертикалі влада розпо-діляється між усіма органами та посадовими особами, що нале-жать до тієї чи іншої гілки влади (див. § «Управління в адмініст-ративно-територіальних одиницях. Місцеве самоврядування»).
Система «стримувань і противаг» органів законодавчої, виконавчої і судової влади
Принцип поділу влади доповнюється системою «стримувань і противаг». Зазначена система допускає конкуренцію різних ор-ганів влади, наявність засобів для їх взаємного стримування і підтримування відносної рівноваги сил. «Стримування» і «про-тиваги», з одного боку, сприяють співробітництву і взаємному пристосуванню органів влади, а з іншого боку — створюють потенціал для конфліктів, які найчастіше вирішуються шляхом переговорів, угод і компромісів.
Суб'єктами системи стримувань і противаг за Конституцією України є Верховна Рада, Президент, Кабінет Міністрів, Кон-ституційний Суд і Верховний Суд. Дана система виражається насамперед через повноваження цих органів, що включають су-воро визначені взаємні обмеження.
У Конституції України передбачені такі інститути системи «стримувань і противаг»:
1) право «вето» Президента на законопроект, прийнятий Верховною Радою;
2) імпічмент Президента з боку Верховної Ради, що призво-дить до його усунення з поста;
3) прийняття Верховною Радою резолюції недовіри Кабінету Міністрів, яка має наслідком його відставку;
4) участь Верховної Ради у формуванні Конституційного Суду (призначення третини складу);
5) контроль Конституційного Суду за відповідністю Консти-туції законів та інших правових актів Верховної Ради, Президе-нта, Кабінету Міністрів, Верховної Ради Автономної Республіки Крим;
6) парламентський контроль Уповноваженим Верховної Ради з прав людини (омбудсманом) за дотриманням конституційних прав і свобод людини та ін.
Управління в адміністративно-територіальних одиницях. Місцеве самоврядування
Територія будь-якої держави поділяється на адміністратив-но-територіальні одиниці. Соціальна природа адміністративно-територіальних утворень різна.
Можна виділити два шляхи їх утворення:*
природний — поселення, міста, села, селища виникають вна-слідок історичного природного (общинного) групування людей для спільного життя (знизу);*
штучний — райони, повіти (районна ланка), області, губе-рнії (обласна ланка) є результатом видання і реалізації актів дер-жавної влади (зверху).
У адміністративно-територіальних одиницях, що сформува-лися природним шляхом, як правило, обираються органи самоврядування, котрі займаються місцевими справами.
У адміністративно-територіальних одиницях, сформованих штучним шляхом, управління здійснюється агентами держави (губернатором, префектом, головою районної адміністрації), при-значуваними центральною владою — президентом, урядом. У та-ких адміністративно-територіальних одиницях можуть обирати-ся органи місцевого самоврядування з тим, щоб представляти інтереси природних адміністративно-територіальних утворень.
Місцеве самоврядування — особливий вид управління, реалі-зація гарантованого законом права територіальних спільнот гро-мадян і органів, яких вони обирають, самостійно, під свою від-повідальність, вирішувати всі питання місцевого значення, дію-чи в рамках закону і виходячи із інтересів населення. Тут територіальна спільнота (громада, комуна, муніципалітет) ви-ступає первинним суб'єктом місцевого самоврядування. Її не слід плутати з територіальною одиницею (село, селище, місто, регіон, область), яка є просторовою основою місцевого само-врядування, а не його суб'єктом.
Місцеве самоврядування має специфічну правову форму в кожній державі і залежить від її устрою, історичних, національ-них та інших особливостей. При однаковості ознак місцевого самоврядування у країнах по-різному вирішується питання: чи представляють органи місцевого самоврядування глибинний шар державної влади або є відокремленими від держави, але взаємо-діючими з нею, специфічними організаціями управління спра-вами суспільства.
Наприкінці XX ст. колективна думка про місцеве самовряду-вання знайшла втілення в Загальній декларації про місцеве са-моврядування і Європейській хартії про місцеве самоврядуван-ня від 15 жовтня 1985 p. Верховна Рада України ратифікувала Європейську хартію про місцеве самоврядування, яка натепер перетворилася на частину українського законодавства. Відпо-відно до цих європейських документів Конституція України (роз-діл XI) дозволила місцевому самоврядуванню самостійно вирі-шувати питання місцевого значення.
Функціонування системи місцевого управління розглядаєть-ся як децентралізація і деконцентрація влади. Під децентралізаці-єю розуміється передача центром окремих повноважень місце-вим виборним органам, а під деконцентрацією — делегування повноважень призначуваним із центру органам місцевої адміні-страції. Місцеве самоврядування — це децентралізована форма управління.
Основні системи місцевих органів самоврядування і управ-ління такі.
1. Англо-американська система. В адміністративно-територіаль-них одиницях для вирішення місцевих питань обирається рада, зазвичай на 4 роки. Її склад може бути як обраним, так і найня-тим. Проте призначуваних чиновників із центру на місцях немає. Ця система місцевого самоврядування збереглася в «старих» дер-жавах — Англії, Канаді, Австралії та ін. Її немає в нових країнах, що розвиваються, де створені більш централізовані системи.
2. Континентальна (романо-германська) (Франція, Італія, Бель-гія та ін.). При формуванні управління адміністративно-терито-ріальних одиниць використовується змішаний принцип: вибор-ність і призначуваність. Це пояснюється розмежуванням самовря-дування в общинах і управління в адміністративно-територіальних одиницях. В общинах — виборні органи самоврядування, без призначуваних «зверху» адміністраторів. У адміністративно-тери-торіальних одиницях — як виборні, так і призначувані чиновники з центру, покликані здійснювати «адміністративний контроль» за органами самоврядування.
3. Соціалістична система. Хоча це й віджила в цілому систе-ма, проте її елементи в ряді країн збереглися й дотепер. Держав-на система будувалася на відкиданні принципу поділу влади. Місцева Рада була органом державної влади на своїй території. Усі інші державні органи (наприклад, суди) формувалися Рада-ми і були підвладними їм. Не було відносної самостійності міс-цевого самоврядування щодо центральних органів.
4. Іберійська система (Іспанія, Португалія, деякі країни Ла-тинської Америки). Місцеві ради обираються лише населенням, а глави адміністрацій — або населенням, або радою. В усіх випад-ках голови адміністрацій затверджуються органами державної влади. Вони поєднують у своїх руках публічну владу територіаль-ного колективу і державну владу.
5. Гібридні форми характерні для країн Африки. У державах, де є кочові племена (Гана, Камерун, Нігер та ін.), функції управління здійснюють або ватажки одноособово, або ради ватажків чи старійшин. Серед осілого населення адміністративні функції ватажків є скасованими, проте за своїм становищем вони вхо-дять до складу органів місцевого самоврядування, особливо на низовому рівні (Малаві, Свазіленд, Сьєрра-Леоне, Ванутау, Па-пуа-Нова Гвінея та ін.).
6. Військові режими (Нігерія - до 29 травня 1999 p., Алжир та ін.). Характеризуються виключно централізованою системою управління. На місця призначаються офіцери, що є військови-ми губернаторами, комендантами. Органи місцевого самовряду-вання розпускаються. При військових губернаторах і комендан-тах можуть створюватися дорадчі ради, до складу яких включа-ються і цивільні особи.
Риси місцевого самоврядування в Україні.
1. Не є складовою частиною державного механізму управлін-ня в країні, проте, як і держава, здійснює публічну владу, владу народу.
2. Є однією з форм народовладдя. Здійснюється громадою («місцевим співтовариством») у межах певної території як без-посередньо (референдум, вибори, сходи та ін.), так і через орга-ни місцевого самоврядування.
3. Має особливий суб'єкт — населення, громадяни, що меш-кають на певній території.
4. Має особливий об'єкт управління — питання місцевого значення.
5. Має самостійність, що виражається в його організаційній відокремленості, у праві на фінансово-економічні ресурси, у ви-конанні значної частини суспільних справ у рамках закону та ін.
6. Несе відповідальність за свою діяльність, що забезпечуєть-ся різними формами контролю з боку населення.
7. Поєднує у собі засади інституту громадянського суспільст-ва і державної влади: баланс державних і місцевих інтересів забезпечується законом. Значна частина діяльності місцевого са-моврядування — вирішення питань, на які держава впливає у багато способів (правових, фінансових та ін.). Органи місцевого самоврядування можуть наділятися окремими повноваженнями органів виконавчої влади, брати участь у здійсненні державних функцій. У цьому разі державні органи мають право здійснюва-ти контроль за реалізацією наділених повноважень.
Відзначимо, що конституційний поділ державної влади і мі-сцевого самоврядування в Україні має практичне підґрунтя, хоча й не носить абсолютного характеру. Важливо, щоб у самовряду-ванні поєдналися дві основи — державна та громадська.
Організаційні форми місцевого самоврядування виражаються через форми демократії:*
безпосередню (широка особиста участь громадян в управлін-ні через громадські ради, комісії, домові, вуличні квартальні та інші органи самоорганізації населення, референдуми, опитування та інші форми, що допускаються за законом);*
представницьку (наявність представницьких вищих органів на місцях, обраних посадових осіб і право відкликання їх вибор-цями; функціонування органів місцевого самоврядування: сіль-ських, селищних, міських Рад та їх виконкомів).
Представницька і виконавча частини органу місцевого само-врядування, при збереженні своєї відносної самостійності, об'єднані в єдине ціле одним керівником. Цим керівником є голова самих Рад.
(Див. про самоврядування главу «Загальне вчення про демо-кратію», про органи місцевого самоврядування в Україні — гла-ву «Державні органи влади України»).