Види органів держави. Поділ влади як принцип організації роботи державного апарату
Види органів держави. Поділ влади як принцип організації роботи державного апарату
Державні органи, що мають владні повноваження, можуть бути поділені за різними критеріями.*
За способом утворення:
виборні (представницькі органи);
призначувані (наприклад, органи прокуратури, виконавчо-розпорядчі органи);
що успадковуються (спадковий монарх).*
За строком функціонування:
постійні — створюються без обмеження строку дії;
тимчасові — створюються для досягнення короткострокових цілей.*
За територією дії:
загальні (загальнофедеральні у федеративній державі) — по-ширюються на всю територію держави;
суб'єктів федерації — у федеративній державі;
місцеві — діють в адміністративно-територіальних одиницях.*
За характером компетенції:
органи загальної компетенції — уряд;
органи спеціальної компетенції — міністерства тощо.*
За порядком здійснення компетенції:
колегіальні — парламент (Верховна Рада);
єдиноначальні — президент.*
За правовими формами діяльності:
правотворчі;
правозастосовні;
правоохоронні;
контрол ьно-наглядові;
установчі.*
За принципом поділу влади:
законодавчі;
виконавчі;
судові.*
За характером і змістом діяльності:
законодавчі (парламент);
виконавчі (уряд);
правоохоронні (міліція, органи безпеки);
судові (суди — вищі і місцеві);
контрольно-наглядові (прокуратура, державні інспекції).
Підрозділом держави є її глава (президент у республіці, мо-нарх у конституційній монархії). Президент в Україні не відне-сений Конституцією до посадових осіб виконавчої влади. Він вважається вищою посадовою особою держави. Фактично він є і главою держави, і главою виконавчої влади. Дане фактичне ста-новище потребує конституційного закріплення.
Що таке «поділ влади» як принцип організації роботи держав-ного апарату?
На схемі це можна зобразити так:
Принцип поділу влади на законодавчу, виконавчу, судову має давню історію і традиційно пов'язується з ім'ям французького вченого Ш.-Л. Монтеск'є (1689-1755). Особливість його погля-дів на «три влади» полягає у тому, що кожна з них оголошувалася самостійною і незалежною. Тим самим виключалася узурпа-ція влади будь-якою особою або окремим органом держави. Вже в підході до принципу поділу влади Монтеск'є містилися засади стримування їх одна одною, що згодом в США при створенні Конституції 1787 p. було названо системою «стримувань і про-тиваг».
У вітчизняній історії ще задовго до Ш.-Л. Монтеск'є мали місце спроби («Пакти і Конституції» Пилипа Орлика, 1710 p.) створити конституційний проект незалежної України з ураху-ванням принципу поділу влади, їх єдності і взаємодії: законо-давча влада — Генеральна Рада, що обирається; виконавча вла-да — гетьман, генеральна старшина та обрані представники від кожного полку; судова влада. «Пакти і Конституції» П. Орли-ка, написані під впливом західноєвропейського парламентари-зму, заклали засадні принципи республіканської форми дер-жавного правління.
Принцип поділу влади складається із системи вимог:
1) поділ функцій і повноважень (компетенції) між держав-ними органами відповідно до вимог поділу праці;
2) закріплення певної самостійності кожного органу влади при здійсненні своїх повноважень, недопустимість втручання в прерогативи один одного і їх злиття;
3) наділення кожного органу можливістю протиставляти свою думку рішенню іншого органу і виключення зосередження всієї повноти влади в одній із гілок;
4) наявність у органів влади взаємного контролю дій один одного і неможливість зміни компетенції органів держави поза-конституційним шляхом.
Принцип поділу влади не є абсолютним. З одного боку, є по-треба узгодження і взаємного правового контролю діяльності різних гілок влади. З іншого боку, здійснення судового контро-лю за законністю діяльності управлінського апарату означає по-рушення принципу поділу влади, тому що у такий спосіб судова влада втручається у виконавчу. Отже, принцип поділу вла-ди не можна реалізувати повністю.
Форми і ступінь здійснення принципу поділу влади залежать від національних традицій, від конкретної соціально-економіч-ної і політичної ситуації.
Влада в демократичній державі у вигляді її трьох гілок (зако-нодавчої, виконавчої, судової) є політичною формою виражен-ня влади народу. Будучи «поділеною», влада в державі повинна залишатися цілісною, єдиною, тому що йдеться про поділ не влади, а функцій здійснення цієї влади. І не лише про поділ, але й про взаємодію даних функцій.
Юридичний прояв єдності і гармонійності влади полягає у тому, що:
1) органи державної влади в сукупності мають компетенцію, необхідну для здійснення функцій і виконання завдань держави;
2) різні органи держави не можуть приписувати тим самим суб'єктам за тих самих обставин взаємовиключні правила пове-дінки.
Поділ влади треба сприймати як загальний принцип, а не як жорсткий регулятор у процесі реформування державної влади України.
Загальна характеристика трьох гілок влади: законодавчої, виконавчої, судової
Законодавча влада — це делегована народом своїм представ-никам у парламенті (Верховній Раді, Державній Думі, Конгресі, Сеймі, Фолькетинзі, Альтинзі та ін.) державна влада, що має виключне право приймати закони. Відповідно до ст. 75 Консти-туції України «єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України». Назва гілки влади «зако-нодавча» не означає, що, крім основної законодавчої діяльності (законодавча функція), представницькі органи не здійснюють ні-якої іншої діяльності.
Не менш істотною функцією законодавчої влади є фінансова, яка реалізується в праві щорічно затверджувати бюджет країни.
Є. засновницька функція, яка здійснюється через участь парламе-нту у формуванні вищих виконавчих і судових органів. Показ-ником прояву «стримувань і противаг» слугує контроль, здійс-нюваний законодавчим органом, за роботою уряду, інших поса-дових осіб виконавчої влади (контрольна функція). Вираження недовіри уряду, перевірка виконання законів, парламентські розслідування слугують потужними стимулами парламентсько-го контролю. Проте головною особливістю організації та діяль-ності парламенту є його представницький характер. Парламент можна назвати владою прямого загальнонародного представництва.
Таким чином, слід виділити такі укрупнені функції парла-менту:—
представницьку,—
законодавчу,—
фінансову,—
засновницьку,—
контрольну.
Виконавча влада — влада, що має право безпосереднього управління державою. Носієм цієї влади в масштабах усієї краї-ни є уряд. Назва уряду встановлюється Конституцією і законо-давством. Частіше за все уряд має офіційну назву — Ради або Кабінети міністрів. У Швейцарії, наприклад, — це Федеративна Рада, в Італії — Рада Міністрів, у Японії — Кабінет. Очолює уряд його глава. Як правило, це прем'єр-міністр (наприклад, у Франції). Або — голова Ради Міністрів (Італія), канцлер (ФРН), державний міністр (Норвегія).
У президентських республіках (США), де ця посада відсутня, главою уряду є безпосередньо президент. Разом із главою уряду до його складу входять заступник (віце-прем'єр), міністри, що очолюють окремі міністерства.
Уряд забезпечує виконання законів та інших актів законодав-чої влади, є відповідальним перед нею, підзвітним і підконтроль-ним їй. Проте виконавча влада не вичерпується одним лише «виконанням законів». Вона покликана відпрацьовувати шляхи та засоби реалізації законів, займатися поточним управлінням, здійснювати розпорядничу діяльність. У цих цілях з усіх питань своєї компетенції уряд видає нормативно-правові акти (укази, розпорядження та ін.), що мають підзаконний характер.
Таким чином, призначення органів виконавчої влади — управ-ління, що охоплює:*
виконавчу діяльність — здійснення тих рішень, що прийня-ті органами законодавчої влади;*
розпорядчу діяльність — здійснення управління шляхом ви-дання підзаконних актів і виконання організаційних дій.
Виконавча влада діє безупинно і скрізь на території держави (на відміну від законодавчої і судової), спирається на людські, матеріальні та інші ресурси, здійснюється чиновниками, армі-єю, адміністрацією тощо. Це створює основу для можливої узу-рпації всієї повноти державної влади саме виконавчими органа-ми. Тут важливі діючі механізми «стримувань і противаг» як із боку законодавчої (через розвинуте законодавство і контроль), так і з боку судової влади (через судовий контроль і конститу-ційний нагляд).
Судова влада — незалежна влада, що охороняє право, висту-пає арбітром у спорі про право, відправляє правосуддя.
З позицій реалізації права правосуддя і судова влада — поняття не тотожні. Правосуддя — форма захисту права судовою владою, де рішення суду є акт правосуддя для захисту порушеного або заперечуваного права. Ефективність діяльності судів має три скла-дові: швидкість і оперативність вирішення спорів, обґрунтованість і законність рішень, забезпечення їх виконання.
Судова влада здійснюється одноособове суддею (при розгля-ді незначних правопорушень) або судовою колегією у формі су-дової процедури. Межі дії судової влади обмежені нормами, що регламентують право на звернення до суду, а також принципа-ми права.
Свої функції суд покликаний здійснювати, керуючись лише законом, правом. Він не повинен залежати від суб'єктивного впливу законодавчої або представницької влади. Відповідно до Конституції України будь-яке втручання в діяльність судів і су-дових засідателів зі здійснення правосуддя є недопустимим і має наслідком передбачену законом відповідальність.
У країнах загального права (Англія, США, Канада, Австралія), де є визнаним судовий прецедент як головне джерело права, суди беруть участь у правотворчості. В Україні суд не може привлас-нювати собі функції законодавчої або виконавчої влади. Делегу-вання своїх функцій судами, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускається (ст. 124 Конституції України). Це не означає, що в Україні, як і в інших правових системах романс-германського типу, судовий прецедент не може бути допоміжним джерелом права.
Роль судової влади полягає у стримуванні двох інших гілок влади в рамках права і конституційної законності шляхом здій-снення конституційного нагляду і судового контролю за ними.
Юрисдикція судів поширюється на всі правові відносини, що виникають у державі.
Таким чином, основні функції судової влади:*
охоронна (охорона прав);*
функція правосуддя (захист, відновлення прав);*
контрольно-наглядова (за іншими гілками влади). Розмежування законодавчої, виконавчої і судової влади є по-ділом державної влади по горизонталі. По вертикалі влада розпо-діляється між усіма органами та посадовими особами, що нале-жать до тієї чи іншої гілки влади (див. § «Управління в адмініст-ративно-територіальних одиницях. Місцеве самоврядування»).
Система «стримувань і противаг» органів законодавчої, виконавчої і судової влади
Принцип поділу влади доповнюється системою «стримувань і противаг». Зазначена система допускає конкуренцію різних ор-ганів влади, наявність засобів для їх взаємного стримування і підтримування відносної рівноваги сил. «Стримування» і «про-тиваги», з одного боку, сприяють співробітництву і взаємному пристосуванню органів влади, а з іншого боку — створюють потенціал для конфліктів, які найчастіше вирішуються шляхом переговорів, угод і компромісів.
Суб'єктами системи стримувань і противаг за Конституцією України є Верховна Рада, Президент, Кабінет Міністрів, Кон-ституційний Суд і Верховний Суд. Дана система виражається насамперед через повноваження цих органів, що включають су-воро визначені взаємні обмеження.
У Конституції України передбачені такі інститути системи «стримувань і противаг»:
1) право «вето» Президента на законопроект, прийнятий Верховною Радою;
2) імпічмент Президента з боку Верховної Ради, що призво-дить до його усунення з поста;
3) прийняття Верховною Радою резолюції недовіри Кабінету Міністрів, яка має наслідком його відставку;
4) участь Верховної Ради у формуванні Конституційного Суду (призначення третини складу);
5) контроль Конституційного Суду за відповідністю Консти-туції законів та інших правових актів Верховної Ради, Президе-нта, Кабінету Міністрів, Верховної Ради Автономної Республіки Крим;
6) парламентський контроль Уповноваженим Верховної Ради з прав людини (омбудсманом) за дотриманням конституційних прав і свобод людини та ін.
Управління в адміністративно-територіальних одиницях. Місцеве самоврядування
Територія будь-якої держави поділяється на адміністратив-но-територіальні одиниці. Соціальна природа адміністративно-територіальних утворень різна.
Можна виділити два шляхи їх утворення:*
природний — поселення, міста, села, селища виникають вна-слідок історичного природного (общинного) групування людей для спільного життя (знизу);*
штучний — райони, повіти (районна ланка), області, губе-рнії (обласна ланка) є результатом видання і реалізації актів дер-жавної влади (зверху).
У адміністративно-територіальних одиницях, що сформува-лися природним шляхом, як правило, обираються органи самоврядування, котрі займаються місцевими справами.
У адміністративно-територіальних одиницях, сформованих штучним шляхом, управління здійснюється агентами держави (губернатором, префектом, головою районної адміністрації), при-значуваними центральною владою — президентом, урядом. У та-ких адміністративно-територіальних одиницях можуть обирати-ся органи місцевого самоврядування з тим, щоб представляти інтереси природних адміністративно-територіальних утворень.
Місцеве самоврядування — особливий вид управління, реалі-зація гарантованого законом права територіальних спільнот гро-мадян і органів, яких вони обирають, самостійно, під свою від-повідальність, вирішувати всі питання місцевого значення, дію-чи в рамках закону і виходячи із інтересів населення. Тут територіальна спільнота (громада, комуна, муніципалітет) ви-ступає первинним суб'єктом місцевого самоврядування. Її не слід плутати з територіальною одиницею (село, селище, місто, регіон, область), яка є просторовою основою місцевого само-врядування, а не його суб'єктом.
Місцеве самоврядування має специфічну правову форму в кожній державі і залежить від її устрою, історичних, національ-них та інших особливостей. При однаковості ознак місцевого самоврядування у країнах по-різному вирішується питання: чи представляють органи місцевого самоврядування глибинний шар державної влади або є відокремленими від держави, але взаємо-діючими з нею, специфічними організаціями управління спра-вами суспільства.
Наприкінці XX ст. колективна думка про місцеве самовряду-вання знайшла втілення в Загальній декларації про місцеве са-моврядування і Європейській хартії про місцеве самоврядуван-ня від 15 жовтня 1985 p. Верховна Рада України ратифікувала Європейську хартію про місцеве самоврядування, яка натепер перетворилася на частину українського законодавства. Відпо-відно до цих європейських документів Конституція України (роз-діл XI) дозволила місцевому самоврядуванню самостійно вирі-шувати питання місцевого значення.
Функціонування системи місцевого управління розглядаєть-ся як децентралізація і деконцентрація влади. Під децентралізаці-єю розуміється передача центром окремих повноважень місце-вим виборним органам, а під деконцентрацією — делегування повноважень призначуваним із центру органам місцевої адміні-страції. Місцеве самоврядування — це децентралізована форма управління.
Основні системи місцевих органів самоврядування і управ-ління такі.
1. Англо-американська система. В адміністративно-територіаль-них одиницях для вирішення місцевих питань обирається рада, зазвичай на 4 роки. Її склад може бути як обраним, так і найня-тим. Проте призначуваних чиновників із центру на місцях немає. Ця система місцевого самоврядування збереглася в «старих» дер-жавах — Англії, Канаді, Австралії та ін. Її немає в нових країнах, що розвиваються, де створені більш централізовані системи.
2. Континентальна (романо-германська) (Франція, Італія, Бель-гія та ін.). При формуванні управління адміністративно-терито-ріальних одиниць використовується змішаний принцип: вибор-ність і призначуваність. Це пояснюється розмежуванням самовря-дування в общинах і управління в адміністративно-територіальних одиницях. В общинах — виборні органи самоврядування, без призначуваних «зверху» адміністраторів. У адміністративно-тери-торіальних одиницях — як виборні, так і призначувані чиновники з центру, покликані здійснювати «адміністративний контроль» за органами самоврядування.
3. Соціалістична система. Хоча це й віджила в цілому систе-ма, проте її елементи в ряді країн збереглися й дотепер. Держав-на система будувалася на відкиданні принципу поділу влади. Місцева Рада була органом державної влади на своїй території. Усі інші державні органи (наприклад, суди) формувалися Рада-ми і були підвладними їм. Не було відносної самостійності міс-цевого самоврядування щодо центральних органів.
4. Іберійська система (Іспанія, Португалія, деякі країни Ла-тинської Америки). Місцеві ради обираються лише населенням, а глави адміністрацій — або населенням, або радою. В усіх випад-ках голови адміністрацій затверджуються органами державної влади. Вони поєднують у своїх руках публічну владу територіаль-ного колективу і державну владу.
5. Гібридні форми характерні для країн Африки. У державах, де є кочові племена (Гана, Камерун, Нігер та ін.), функції управління здійснюють або ватажки одноособово, або ради ватажків чи старійшин. Серед осілого населення адміністративні функції ватажків є скасованими, проте за своїм становищем вони вхо-дять до складу органів місцевого самоврядування, особливо на низовому рівні (Малаві, Свазіленд, Сьєрра-Леоне, Ванутау, Па-пуа-Нова Гвінея та ін.).
6. Військові режими (Нігерія - до 29 травня 1999 p., Алжир та ін.). Характеризуються виключно централізованою системою управління. На місця призначаються офіцери, що є військови-ми губернаторами, комендантами. Органи місцевого самовряду-вання розпускаються. При військових губернаторах і комендан-тах можуть створюватися дорадчі ради, до складу яких включа-ються і цивільні особи.
Риси місцевого самоврядування в Україні.
1. Не є складовою частиною державного механізму управлін-ня в країні, проте, як і держава, здійснює публічну владу, владу народу.
2. Є однією з форм народовладдя. Здійснюється громадою («місцевим співтовариством») у межах певної території як без-посередньо (референдум, вибори, сходи та ін.), так і через орга-ни місцевого самоврядування.
3. Має особливий суб'єкт — населення, громадяни, що меш-кають на певній території.
4. Має особливий об'єкт управління — питання місцевого значення.
5. Має самостійність, що виражається в його організаційній відокремленості, у праві на фінансово-економічні ресурси, у ви-конанні значної частини суспільних справ у рамках закону та ін.
6. Несе відповідальність за свою діяльність, що забезпечуєть-ся різними формами контролю з боку населення.
7. Поєднує у собі засади інституту громадянського суспільст-ва і державної влади: баланс державних і місцевих інтересів забезпечується законом. Значна частина діяльності місцевого са-моврядування — вирішення питань, на які держава впливає у багато способів (правових, фінансових та ін.). Органи місцевого самоврядування можуть наділятися окремими повноваженнями органів виконавчої влади, брати участь у здійсненні державних функцій. У цьому разі державні органи мають право здійснюва-ти контроль за реалізацією наділених повноважень.
Відзначимо, що конституційний поділ державної влади і мі-сцевого самоврядування в Україні має практичне підґрунтя, хоча й не носить абсолютного характеру. Важливо, щоб у самовряду-ванні поєдналися дві основи — державна та громадська.
Організаційні форми місцевого самоврядування виражаються через форми демократії:*
безпосередню (широка особиста участь громадян в управлін-ні через громадські ради, комісії, домові, вуличні квартальні та інші органи самоорганізації населення, референдуми, опитування та інші форми, що допускаються за законом);*
представницьку (наявність представницьких вищих органів на місцях, обраних посадових осіб і право відкликання їх вибор-цями; функціонування органів місцевого самоврядування: сіль-ських, селищних, міських Рад та їх виконкомів).
Представницька і виконавча частини органу місцевого само-врядування, при збереженні своєї відносної самостійності, об'єднані в єдине ціле одним керівником. Цим керівником є голова самих Рад.
(Див. про самоврядування главу «Загальне вчення про демо-кратію», про органи місцевого самоврядування в Україні — гла-ву «Державні органи влади України»).
Державні органи, що мають владні повноваження, можуть бути поділені за різними критеріями.*
За способом утворення:
виборні (представницькі органи);
призначувані (наприклад, органи прокуратури, виконавчо-розпорядчі органи);
що успадковуються (спадковий монарх).*
За строком функціонування:
постійні — створюються без обмеження строку дії;
тимчасові — створюються для досягнення короткострокових цілей.*
За територією дії:
загальні (загальнофедеральні у федеративній державі) — по-ширюються на всю територію держави;
суб'єктів федерації — у федеративній державі;
місцеві — діють в адміністративно-територіальних одиницях.*
За характером компетенції:
органи загальної компетенції — уряд;
органи спеціальної компетенції — міністерства тощо.*
За порядком здійснення компетенції:
колегіальні — парламент (Верховна Рада);
єдиноначальні — президент.*
За правовими формами діяльності:
правотворчі;
правозастосовні;
правоохоронні;
контрол ьно-наглядові;
установчі.*
За принципом поділу влади:
законодавчі;
виконавчі;
судові.*
За характером і змістом діяльності:
законодавчі (парламент);
виконавчі (уряд);
правоохоронні (міліція, органи безпеки);
судові (суди — вищі і місцеві);
контрольно-наглядові (прокуратура, державні інспекції).
Підрозділом держави є її глава (президент у республіці, мо-нарх у конституційній монархії). Президент в Україні не відне-сений Конституцією до посадових осіб виконавчої влади. Він вважається вищою посадовою особою держави. Фактично він є і главою держави, і главою виконавчої влади. Дане фактичне ста-новище потребує конституційного закріплення.
Що таке «поділ влади» як принцип організації роботи держав-ного апарату?
На схемі це можна зобразити так:
Принцип поділу влади на законодавчу, виконавчу, судову має давню історію і традиційно пов'язується з ім'ям французького вченого Ш.-Л. Монтеск'є (1689-1755). Особливість його погля-дів на «три влади» полягає у тому, що кожна з них оголошувалася самостійною і незалежною. Тим самим виключалася узурпа-ція влади будь-якою особою або окремим органом держави. Вже в підході до принципу поділу влади Монтеск'є містилися засади стримування їх одна одною, що згодом в США при створенні Конституції 1787 p. було названо системою «стримувань і про-тиваг».
У вітчизняній історії ще задовго до Ш.-Л. Монтеск'є мали місце спроби («Пакти і Конституції» Пилипа Орлика, 1710 p.) створити конституційний проект незалежної України з ураху-ванням принципу поділу влади, їх єдності і взаємодії: законо-давча влада — Генеральна Рада, що обирається; виконавча вла-да — гетьман, генеральна старшина та обрані представники від кожного полку; судова влада. «Пакти і Конституції» П. Орли-ка, написані під впливом західноєвропейського парламентари-зму, заклали засадні принципи республіканської форми дер-жавного правління.
Принцип поділу влади складається із системи вимог:
1) поділ функцій і повноважень (компетенції) між держав-ними органами відповідно до вимог поділу праці;
2) закріплення певної самостійності кожного органу влади при здійсненні своїх повноважень, недопустимість втручання в прерогативи один одного і їх злиття;
3) наділення кожного органу можливістю протиставляти свою думку рішенню іншого органу і виключення зосередження всієї повноти влади в одній із гілок;
4) наявність у органів влади взаємного контролю дій один одного і неможливість зміни компетенції органів держави поза-конституційним шляхом.
Принцип поділу влади не є абсолютним. З одного боку, є по-треба узгодження і взаємного правового контролю діяльності різних гілок влади. З іншого боку, здійснення судового контро-лю за законністю діяльності управлінського апарату означає по-рушення принципу поділу влади, тому що у такий спосіб судова влада втручається у виконавчу. Отже, принцип поділу вла-ди не можна реалізувати повністю.
Форми і ступінь здійснення принципу поділу влади залежать від національних традицій, від конкретної соціально-економіч-ної і політичної ситуації.
Влада в демократичній державі у вигляді її трьох гілок (зако-нодавчої, виконавчої, судової) є політичною формою виражен-ня влади народу. Будучи «поділеною», влада в державі повинна залишатися цілісною, єдиною, тому що йдеться про поділ не влади, а функцій здійснення цієї влади. І не лише про поділ, але й про взаємодію даних функцій.
Юридичний прояв єдності і гармонійності влади полягає у тому, що:
1) органи державної влади в сукупності мають компетенцію, необхідну для здійснення функцій і виконання завдань держави;
2) різні органи держави не можуть приписувати тим самим суб'єктам за тих самих обставин взаємовиключні правила пове-дінки.
Поділ влади треба сприймати як загальний принцип, а не як жорсткий регулятор у процесі реформування державної влади України.
Загальна характеристика трьох гілок влади: законодавчої, виконавчої, судової
Законодавча влада — це делегована народом своїм представ-никам у парламенті (Верховній Раді, Державній Думі, Конгресі, Сеймі, Фолькетинзі, Альтинзі та ін.) державна влада, що має виключне право приймати закони. Відповідно до ст. 75 Консти-туції України «єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України». Назва гілки влади «зако-нодавча» не означає, що, крім основної законодавчої діяльності (законодавча функція), представницькі органи не здійснюють ні-якої іншої діяльності.
Не менш істотною функцією законодавчої влади є фінансова, яка реалізується в праві щорічно затверджувати бюджет країни.
Є. засновницька функція, яка здійснюється через участь парламе-нту у формуванні вищих виконавчих і судових органів. Показ-ником прояву «стримувань і противаг» слугує контроль, здійс-нюваний законодавчим органом, за роботою уряду, інших поса-дових осіб виконавчої влади (контрольна функція). Вираження недовіри уряду, перевірка виконання законів, парламентські розслідування слугують потужними стимулами парламентсько-го контролю. Проте головною особливістю організації та діяль-ності парламенту є його представницький характер. Парламент можна назвати владою прямого загальнонародного представництва.
Таким чином, слід виділити такі укрупнені функції парла-менту:—
представницьку,—
законодавчу,—
фінансову,—
засновницьку,—
контрольну.
Виконавча влада — влада, що має право безпосереднього управління державою. Носієм цієї влади в масштабах усієї краї-ни є уряд. Назва уряду встановлюється Конституцією і законо-давством. Частіше за все уряд має офіційну назву — Ради або Кабінети міністрів. У Швейцарії, наприклад, — це Федеративна Рада, в Італії — Рада Міністрів, у Японії — Кабінет. Очолює уряд його глава. Як правило, це прем'єр-міністр (наприклад, у Франції). Або — голова Ради Міністрів (Італія), канцлер (ФРН), державний міністр (Норвегія).
У президентських республіках (США), де ця посада відсутня, главою уряду є безпосередньо президент. Разом із главою уряду до його складу входять заступник (віце-прем'єр), міністри, що очолюють окремі міністерства.
Уряд забезпечує виконання законів та інших актів законодав-чої влади, є відповідальним перед нею, підзвітним і підконтроль-ним їй. Проте виконавча влада не вичерпується одним лише «виконанням законів». Вона покликана відпрацьовувати шляхи та засоби реалізації законів, займатися поточним управлінням, здійснювати розпорядничу діяльність. У цих цілях з усіх питань своєї компетенції уряд видає нормативно-правові акти (укази, розпорядження та ін.), що мають підзаконний характер.
Таким чином, призначення органів виконавчої влади — управ-ління, що охоплює:*
виконавчу діяльність — здійснення тих рішень, що прийня-ті органами законодавчої влади;*
розпорядчу діяльність — здійснення управління шляхом ви-дання підзаконних актів і виконання організаційних дій.
Виконавча влада діє безупинно і скрізь на території держави (на відміну від законодавчої і судової), спирається на людські, матеріальні та інші ресурси, здійснюється чиновниками, армі-єю, адміністрацією тощо. Це створює основу для можливої узу-рпації всієї повноти державної влади саме виконавчими органа-ми. Тут важливі діючі механізми «стримувань і противаг» як із боку законодавчої (через розвинуте законодавство і контроль), так і з боку судової влади (через судовий контроль і конститу-ційний нагляд).
Судова влада — незалежна влада, що охороняє право, висту-пає арбітром у спорі про право, відправляє правосуддя.
З позицій реалізації права правосуддя і судова влада — поняття не тотожні. Правосуддя — форма захисту права судовою владою, де рішення суду є акт правосуддя для захисту порушеного або заперечуваного права. Ефективність діяльності судів має три скла-дові: швидкість і оперативність вирішення спорів, обґрунтованість і законність рішень, забезпечення їх виконання.
Судова влада здійснюється одноособове суддею (при розгля-ді незначних правопорушень) або судовою колегією у формі су-дової процедури. Межі дії судової влади обмежені нормами, що регламентують право на звернення до суду, а також принципа-ми права.
Свої функції суд покликаний здійснювати, керуючись лише законом, правом. Він не повинен залежати від суб'єктивного впливу законодавчої або представницької влади. Відповідно до Конституції України будь-яке втручання в діяльність судів і су-дових засідателів зі здійснення правосуддя є недопустимим і має наслідком передбачену законом відповідальність.
У країнах загального права (Англія, США, Канада, Австралія), де є визнаним судовий прецедент як головне джерело права, суди беруть участь у правотворчості. В Україні суд не може привлас-нювати собі функції законодавчої або виконавчої влади. Делегу-вання своїх функцій судами, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускається (ст. 124 Конституції України). Це не означає, що в Україні, як і в інших правових системах романс-германського типу, судовий прецедент не може бути допоміжним джерелом права.
Роль судової влади полягає у стримуванні двох інших гілок влади в рамках права і конституційної законності шляхом здій-снення конституційного нагляду і судового контролю за ними.
Юрисдикція судів поширюється на всі правові відносини, що виникають у державі.
Таким чином, основні функції судової влади:*
охоронна (охорона прав);*
функція правосуддя (захист, відновлення прав);*
контрольно-наглядова (за іншими гілками влади). Розмежування законодавчої, виконавчої і судової влади є по-ділом державної влади по горизонталі. По вертикалі влада розпо-діляється між усіма органами та посадовими особами, що нале-жать до тієї чи іншої гілки влади (див. § «Управління в адмініст-ративно-територіальних одиницях. Місцеве самоврядування»).
Система «стримувань і противаг» органів законодавчої, виконавчої і судової влади
Принцип поділу влади доповнюється системою «стримувань і противаг». Зазначена система допускає конкуренцію різних ор-ганів влади, наявність засобів для їх взаємного стримування і підтримування відносної рівноваги сил. «Стримування» і «про-тиваги», з одного боку, сприяють співробітництву і взаємному пристосуванню органів влади, а з іншого боку — створюють потенціал для конфліктів, які найчастіше вирішуються шляхом переговорів, угод і компромісів.
Суб'єктами системи стримувань і противаг за Конституцією України є Верховна Рада, Президент, Кабінет Міністрів, Кон-ституційний Суд і Верховний Суд. Дана система виражається насамперед через повноваження цих органів, що включають су-воро визначені взаємні обмеження.
У Конституції України передбачені такі інститути системи «стримувань і противаг»:
1) право «вето» Президента на законопроект, прийнятий Верховною Радою;
2) імпічмент Президента з боку Верховної Ради, що призво-дить до його усунення з поста;
3) прийняття Верховною Радою резолюції недовіри Кабінету Міністрів, яка має наслідком його відставку;
4) участь Верховної Ради у формуванні Конституційного Суду (призначення третини складу);
5) контроль Конституційного Суду за відповідністю Консти-туції законів та інших правових актів Верховної Ради, Президе-нта, Кабінету Міністрів, Верховної Ради Автономної Республіки Крим;
6) парламентський контроль Уповноваженим Верховної Ради з прав людини (омбудсманом) за дотриманням конституційних прав і свобод людини та ін.
Управління в адміністративно-територіальних одиницях. Місцеве самоврядування
Територія будь-якої держави поділяється на адміністратив-но-територіальні одиниці. Соціальна природа адміністративно-територіальних утворень різна.
Можна виділити два шляхи їх утворення:*
природний — поселення, міста, села, селища виникають вна-слідок історичного природного (общинного) групування людей для спільного життя (знизу);*
штучний — райони, повіти (районна ланка), області, губе-рнії (обласна ланка) є результатом видання і реалізації актів дер-жавної влади (зверху).
У адміністративно-територіальних одиницях, що сформува-лися природним шляхом, як правило, обираються органи самоврядування, котрі займаються місцевими справами.
У адміністративно-територіальних одиницях, сформованих штучним шляхом, управління здійснюється агентами держави (губернатором, префектом, головою районної адміністрації), при-значуваними центральною владою — президентом, урядом. У та-ких адміністративно-територіальних одиницях можуть обирати-ся органи місцевого самоврядування з тим, щоб представляти інтереси природних адміністративно-територіальних утворень.
Місцеве самоврядування — особливий вид управління, реалі-зація гарантованого законом права територіальних спільнот гро-мадян і органів, яких вони обирають, самостійно, під свою від-повідальність, вирішувати всі питання місцевого значення, дію-чи в рамках закону і виходячи із інтересів населення. Тут територіальна спільнота (громада, комуна, муніципалітет) ви-ступає первинним суб'єктом місцевого самоврядування. Її не слід плутати з територіальною одиницею (село, селище, місто, регіон, область), яка є просторовою основою місцевого само-врядування, а не його суб'єктом.
Місцеве самоврядування має специфічну правову форму в кожній державі і залежить від її устрою, історичних, національ-них та інших особливостей. При однаковості ознак місцевого самоврядування у країнах по-різному вирішується питання: чи представляють органи місцевого самоврядування глибинний шар державної влади або є відокремленими від держави, але взаємо-діючими з нею, специфічними організаціями управління спра-вами суспільства.
Наприкінці XX ст. колективна думка про місцеве самовряду-вання знайшла втілення в Загальній декларації про місцеве са-моврядування і Європейській хартії про місцеве самоврядуван-ня від 15 жовтня 1985 p. Верховна Рада України ратифікувала Європейську хартію про місцеве самоврядування, яка натепер перетворилася на частину українського законодавства. Відпо-відно до цих європейських документів Конституція України (роз-діл XI) дозволила місцевому самоврядуванню самостійно вирі-шувати питання місцевого значення.
Функціонування системи місцевого управління розглядаєть-ся як децентралізація і деконцентрація влади. Під децентралізаці-єю розуміється передача центром окремих повноважень місце-вим виборним органам, а під деконцентрацією — делегування повноважень призначуваним із центру органам місцевої адміні-страції. Місцеве самоврядування — це децентралізована форма управління.
Основні системи місцевих органів самоврядування і управ-ління такі.
1. Англо-американська система. В адміністративно-територіаль-них одиницях для вирішення місцевих питань обирається рада, зазвичай на 4 роки. Її склад може бути як обраним, так і найня-тим. Проте призначуваних чиновників із центру на місцях немає. Ця система місцевого самоврядування збереглася в «старих» дер-жавах — Англії, Канаді, Австралії та ін. Її немає в нових країнах, що розвиваються, де створені більш централізовані системи.
2. Континентальна (романо-германська) (Франція, Італія, Бель-гія та ін.). При формуванні управління адміністративно-терито-ріальних одиниць використовується змішаний принцип: вибор-ність і призначуваність. Це пояснюється розмежуванням самовря-дування в общинах і управління в адміністративно-територіальних одиницях. В общинах — виборні органи самоврядування, без призначуваних «зверху» адміністраторів. У адміністративно-тери-торіальних одиницях — як виборні, так і призначувані чиновники з центру, покликані здійснювати «адміністративний контроль» за органами самоврядування.
3. Соціалістична система. Хоча це й віджила в цілому систе-ма, проте її елементи в ряді країн збереглися й дотепер. Держав-на система будувалася на відкиданні принципу поділу влади. Місцева Рада була органом державної влади на своїй території. Усі інші державні органи (наприклад, суди) формувалися Рада-ми і були підвладними їм. Не було відносної самостійності міс-цевого самоврядування щодо центральних органів.
4. Іберійська система (Іспанія, Португалія, деякі країни Ла-тинської Америки). Місцеві ради обираються лише населенням, а глави адміністрацій — або населенням, або радою. В усіх випад-ках голови адміністрацій затверджуються органами державної влади. Вони поєднують у своїх руках публічну владу територіаль-ного колективу і державну владу.
5. Гібридні форми характерні для країн Африки. У державах, де є кочові племена (Гана, Камерун, Нігер та ін.), функції управління здійснюють або ватажки одноособово, або ради ватажків чи старійшин. Серед осілого населення адміністративні функції ватажків є скасованими, проте за своїм становищем вони вхо-дять до складу органів місцевого самоврядування, особливо на низовому рівні (Малаві, Свазіленд, Сьєрра-Леоне, Ванутау, Па-пуа-Нова Гвінея та ін.).
6. Військові режими (Нігерія - до 29 травня 1999 p., Алжир та ін.). Характеризуються виключно централізованою системою управління. На місця призначаються офіцери, що є військови-ми губернаторами, комендантами. Органи місцевого самовряду-вання розпускаються. При військових губернаторах і комендан-тах можуть створюватися дорадчі ради, до складу яких включа-ються і цивільні особи.
Риси місцевого самоврядування в Україні.
1. Не є складовою частиною державного механізму управлін-ня в країні, проте, як і держава, здійснює публічну владу, владу народу.
2. Є однією з форм народовладдя. Здійснюється громадою («місцевим співтовариством») у межах певної території як без-посередньо (референдум, вибори, сходи та ін.), так і через орга-ни місцевого самоврядування.
3. Має особливий суб'єкт — населення, громадяни, що меш-кають на певній території.
4. Має особливий об'єкт управління — питання місцевого значення.
5. Має самостійність, що виражається в його організаційній відокремленості, у праві на фінансово-економічні ресурси, у ви-конанні значної частини суспільних справ у рамках закону та ін.
6. Несе відповідальність за свою діяльність, що забезпечуєть-ся різними формами контролю з боку населення.
7. Поєднує у собі засади інституту громадянського суспільст-ва і державної влади: баланс державних і місцевих інтересів забезпечується законом. Значна частина діяльності місцевого са-моврядування — вирішення питань, на які держава впливає у багато способів (правових, фінансових та ін.). Органи місцевого самоврядування можуть наділятися окремими повноваженнями органів виконавчої влади, брати участь у здійсненні державних функцій. У цьому разі державні органи мають право здійснюва-ти контроль за реалізацією наділених повноважень.
Відзначимо, що конституційний поділ державної влади і мі-сцевого самоврядування в Україні має практичне підґрунтя, хоча й не носить абсолютного характеру. Важливо, щоб у самовряду-ванні поєдналися дві основи — державна та громадська.
Організаційні форми місцевого самоврядування виражаються через форми демократії:*
безпосередню (широка особиста участь громадян в управлін-ні через громадські ради, комісії, домові, вуличні квартальні та інші органи самоорганізації населення, референдуми, опитування та інші форми, що допускаються за законом);*
представницьку (наявність представницьких вищих органів на місцях, обраних посадових осіб і право відкликання їх вибор-цями; функціонування органів місцевого самоврядування: сіль-ських, селищних, міських Рад та їх виконкомів).
Представницька і виконавча частини органу місцевого само-врядування, при збереженні своєї відносної самостійності, об'єднані в єдине ціле одним керівником. Цим керівником є голова самих Рад.
(Див. про самоврядування главу «Загальне вчення про демо-кратію», про органи місцевого самоврядування в Україні — гла-ву «Державні органи влади України»).
