Роль Кабінету Міністрів України у конституційно-право-вому механізмі здійснення зовнішньої політики
Реферат на тему:
Роль Кабінету Міністрів України у конституційно-право-вому механізмі здійснення зовнішньої політики
Україна за період після проголошення незал-ежності перетворилася на рівноправного суб'єкта міжнародного права. Відмовившись від ядерної зброї, Україна в складних геополітичних умовах здійснює відкриту зовнішню політику і розраховує зайняти гідне місце у світі.
Конституційне регулювання повноважень уряду засвідчує зростаючу тенденцію до розши-рення його функцій і поширенню впливу на всі сторони суспільного життя, у тому числі й на сферу зовнішньої політики. До того ж процес гло-балізації міжнародних відносин підсилює позиції уряду, оскільки різка інтенсифікація усіх сфер життя вимагає постійної та компетентної участі високопрофесійних фахівців, провідна роль яких відчувається на всіх стадіях зовнішньополітично-го процесу. Саме уряд, маючи високопрофесійний апарат, займається практичним здійсненням зов-нішньої політики шляхом підтримки відносин із зарубіжними країнами та міжнародними організа-ціями на дво- та багатосторонній основі[1, 184].
У конституційно-правовій науці українські вчені В.Авер'янов[2], Ф.Веніславський[3], Н.Ни-жник[4], В.Погорілко[5], В.Ріяка[6], О.Скакун[7], О.Фрицький[5], В.Шаповал[8] та інші відомі правоз-навці у своїх наукових працях досліджують правову природу та місце органів виконавчої гілки влади у державному механізмі. Втім питання щодо статусу та місця Кабінету Міністрів у конституційно-право-вому механізмі здійснення зовнішньої політики дер-жави практично залишається поза увагою правознав-ців і до теперішнього часу не було предметом спе-ціального наукового дослідження. У контексті цього у статті приділено увагу зазначеній проблематиці, а також сучасним проблемам взаємодії вищих держав-них органів влади щодо реалізації зовнішньополі-тичної стратегії держави. Вперше зроблено спробу обґрунтувати особливості діяльності Кабінету Міні-стрів України у зовнішньополітичній сфері за наяв-ності дуалізму здійснення виконавчої влади.
Правовий статус уряду в зарубіжних держа-вах визначається конституцією, а нерідко і спе-ціальним законодавством. Статус і місце уряду, так само як і шляхи його формування та повнова-ження, багато в чому залежать від існуючої в кра-їні форми державного правління, історичних, національних традицій та особливостей країни тощо[5]. Правовий статус Кабінету Міністрів України визначений Конституцією України (розд. VI) та Законом України "Про Кабінет Міні-стрів України" від 21 грудня 2006 p. № 514-V.
Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади (ст. 113 Кон-ституції України), який спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади (п. 9 ст. 116). Він, як зазначає О. Скакун, є своєрідним штабом з організації виконавчо-роз-порядчої діяльності всіх органів виконавчої влади, який очолює Прем'єр-міністр[7, 113].
Аналіз деяких конституцій зарубіжних дер-жав дає змогу стверджувати, що саме норми Основного Закону характеризують місце і роль уряду. Наприклад, у конституціях Словацької Рес-публіки (ст. 108) та Чехії (ст. 67), так само як і в Україні, уряд визнається вищим органом виконав-чої влади; у Австрії наголошується, що уряд здій-снює "вище керування справами Федерації, якщо воно не передано Федеральному президентові" (ст. 69)[9].
Варто констатувати і такий важливий факт, що уряд не завжди розглядається як вищий орган виконавчої влади, оскільки у деяких країнах такий рівень представлений главою держави. У ряді президентських республік (наприклад, у США, Бразилії, Мексиці й ін.) уряд як колегіаль-ний орган не існує, тому що виконавча влада нале-жить безпосередньо главі держави. Зокрема, у Конституції США (р. 1 ст. II), наприклад, наголо-шується, що "виконавча влада ввіряється Прези-дентові Сполучених Штатів Америки"[10, 240].
Так само, у ряді пострадянських конституцій пре-зидент є одночасно главою держави і главою виконавчої влади (Таджикистан (ст. 64), Туркме-нистан (ст. 54), Узбекистан (ст. 89)[11, 80, 237, 414]. Відповідно до конституцій Фінляндії (§ 3), Польщі (ст. 10), Греції (ст. 26) та Туреччини (ст. 8) виконавчу владу здійснюють Президент та уряд[9].
Місце та роль уряду у механізмі здійсненні зовнішньої політики залежить також від форми правління в державі і політичної системи суспіль-ства. Порівняльно-правовий аналіз здійснення зовнішньої політики урядами зарубіжних держав засвідчує насамперед, що в переважній більшості конституцій проголошується принцип поділу влад, а також визначаються ті державні органи, що виконують функції у зовнішньополітичній сфері при здійсненні державної влади.
В країнах з президентською формою правлін-ня (США, країни Латинської Америки, Казахстан та ін.) визначення основних напрямів зовнішньої політики та керівництво зовнішньополітичною діяльністю належить виключно до компетенції президентів, а уряд (кабінет) бере участь у здій-сненні зовнішньої і оборонної політики під його керівництвом.
У парламентських республіках і монархіях вирішальна роль у зовнішньополітичному меха-нізмі належить урядові або Прем'єр-міністру. Уряд проводить міжнародні переговори, укладає міжнародні договори й угоди, формує диплома-тичний апарат, керує діяльністю всіх зовнішньо-політичних і військових органів держави, вклю-чаючи зовнішню розвідку, здійснює побудову збройних сил, організує оборону країни і т.д. Так, у конституціях, Японії (ст. 73) та Іспанії (ст. 97), закріплена функція уряду щодо керівництва зов-нішньою політикою. У ст. 119 Конституції Сло-вацької республіки зазначено, що уряд колегіаль-но вирішує принципові питання внутрішньої та зовнішньої політики. У деяких конституціях, зокрема, Угорщини (§ 35) та Греції (ст. 82), наго-лошується, що уряд бере участь у визначенні зов-нішньої політики[9]. Дещо інший підхід передба-чений Конституцією Литви (ст. 84), в якій зазначе-но, що Президент вирішує найважливіші питання зовнішньої політики і разом з Урядом здійснює зовнішню політику[11].
Звертає на себе увагу той факт, що у деяких парламентських країнах глава Ради міністрів керує загальною політикою Уряду та несе за неї відповідальність. Такі норми містяться у ст. 95 Конституції Італії[12, 85]. У ст. 65 Конституції ФРН зазначено, що ключова роль щодо формуван-ня та проведення зовнішньої політики належить Федеральному канцлеру. Тільки уряд має спеціалізований зовнішньополітичний апарат для пов-сякденного здійснення управлінських функцій у сфері зовнішньої політики, який перебуває у без-посередньому розпорядженні Федерального канц-лера, 145]. У ст. 114 Конституції Словенії під-креслюється, що Глава уряду забезпечує єдність політичного й адміністративного напряму діяль-ності уряду і координує роботу міністрів[9].
Перехідне становище між цими формами правління займає статус уряду в країнах зі зміша-ною формою правління, де самостійність уряду стосовно президента звичайно істотно вище в порівнянні з президентськими республіками, 273]. У ряді таких держав нормами консти-туцій встановлено, що уряд забезпечує здійснення зовнішньої політики, зокрема у Польщі (ст. 146), Румунії (ст. 101)[9], Вірменії (ст. 89) та Росії (ст. 114)[11]. А от французький уряд не тільки здійснює, але ще й визначає політику нації. У його розпорядженні перебуває адміністрація та зброй-ні сили (ст. 20 і 21). Відповідно до § 93 Конститу-ції Фінляндії керівництво зовнішньою політикою Фінляндії здійснює Президент Республіки разом з Державною радою (урядом). У ст. 185 Конституції Португалії наголошується, що уряд керує загаль-ною політикою країни[9].
У ст. 116 Конституції України за Кабінетом Міністрів закріплені зовнішньополітичні повно-важення, відповідно до яких він забезпечує дер-жавний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і зако-нів України, актів Президента України (п. 1); здій-снює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю (п. 7); організо-вує і забезпечує здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи (п. 8). Кабінет Міністрів здійснює й інші повноваження, визна-чені Конституцією та законами України (п. 10), тобто цей перелік не є вичерпним. Також уряд спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади (п. 9 ст. 116). Основні завдання Кабінету Міністрів визначені також у ст. 2 Закону України "Про Кабінет Міністрів Укра-їни". Відповідно до ст. 114 Конституції України Прем'єр-міністр керує роботою Кабінету Міні-стрів, спрямовує її на виконання Програми діяль-ності Кабінету, схваленої Верховною Радою.
З іншого боку, у пп. 1, 3 ч. 1 ст. 106 Конститу-ція України закріпила за Президентом зовнішньо-політичні повноваження, відповідно до яких глава держави забезпечує державну незалежність, націо-нальну безпеку та здійснює керівництво зовніш-ньополітичною діяльністю держави, не розкриваю-чи сутності даної функції Президента України.
Тобто в Україні створено практично два цен-тра виконавчої влади у зовнішньополітичній сфері. Зазначені вище повноваження Кабінету Міністрів та Президента України можна віднести до дуалізму здійснення виконавчої влади. Біль-шість вітчизняних науковців визнає дуалізм здій-снення виконавчої влади однією з головних політико-правових ознак у країнах зі змішаною респу-бліканською формою правління, до яких нале-жить і Україна. До них також перш за все, як вва-жає професор В.Шаповал, належать пострадянсь-кі країни, а також Франція, Португалія, Румунія, Польща та ін., у яких по-різному побудований державний механізм[8, 208].
Не можна не погодитись з думкою професора В.Авер'янова, який вважає, що "визначаючи Кабі-нет Міністрів України вищим органом в системі органів виконавчої влади, Конституція враховує наявність так званого "дуалізму" виконавчої влади, тобто певного розподілу повноважень цієї гілки влади на рівні її вищих суб'єктів — Прези-дента України і Кабінету Міністрів"[2]. Таку саме думку висловлює О.Скакун, що повноваження стосовно здійснення виконавчої влади поділені між Президентом і Кабінетом Міністрів[7, 119]. У контексті цього доцільно зауважити, що в Консти-туції України відсутні положення щодо ролі та статусу Президента у сфері виконавчої влади, тобто, як підкреслює В. Шаповал, не передбачено його як суб'єкта (носія) здійснення виконавчої влади[8, 204—210], незважаючи на те, що Основ-ний Закон (ст. 113) визначає Кабінет Міністрів вищим органом виконавчої влади.
У Висновку Венеціанської комісії № 339/2005 щодо змін до Конституції України, прийнятих 8 грудня 2004 p., який схвалено на 63-ій пленарній сесії (10—11 червня 2005 p.), з цього приводу також було висловлено таке зауваження: "Ці пов-новаження, що накладаються одне на одне, можуть стати джерелом майбутніх конфліктів між Президентом та урядом"[13]. У зв'язку з цим можна навести думку В.Ріяки, який підкреслює, що історичний досвід свідчить про поступову трансформацію змішаних форм правління в одну з чітко встановлених державних форм[6, 132], тобто парламентську або президентську.
Слід наголосити, що у зв'язку зі здійсненням зовнішньополітичних повноважень має місце подвійна підпорядкованість Міністерств закор-донних справ і Міністерства оборони України Кабінетові Міністрів та Президенту, незважаючи на те, що вони, відповідно до затверджених Кабі-нетом Міністрів положень, є центральними орга-нами виконавчої влади[14]. Підтвердженням цієї тези насамперед є порядок призначення міністрів закордонних справ та оборони, повноваження
щодо подання на посаду яких належить главі дер-жави (п. 10 ч. 1 ст. 106 Конституції України). Міністри оборони та закордонних справ України, які призначаються Верховною Радою за поданням Президента України, на думку Д.Жванія, "фактич-но за своїми напрямками de facto функціонують у автономному режимі стосовно всього іншого уряду"[15].
Привертає увагу п. З ст. 9 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", який наділяє коаліцію депутатських фракцій у Верховній Раді правом вносити до парламенту подання про приз-начення Міністра оборони України і Міністра закордонних справ України у разі невнесення Президентом України до Верховної Ради України їх кандидатур у 15-денний строк. Внаслідок цього зазначене положення дещо розширює визначений Конституцією України обсяг зовнішньополітич-них повноважень коаліції та не зовсім відповідає п. 12 ст. 85, п. 4 ст. 114 та п. 10 ч. 1 ст. 106 Консти-туції України. Подібна думка висловлювалася у висновку ще до проекту зазначеного Закону Головного юридичного управління Верховної Ради, в якому зауважено, що ці положення не враховують приписів Конституції. Натомість при прийнятті Закону вона, як бачимо, не була врахо-вана! 16].
Тим часом слід зауважити, що Венеціанська комісія у Висновку щодо внесення змін до Кон-ституції України висловила стурбованість стосов-но відсутності узгоджених принципів взаємовід-носин у трикутнику: Президент—Парламент— Уряд. Зокрема, Президент не повинен мати пере-вагу в прийнятті рішень, перешкоджаючи таким чином діяльності уряду, як-то, його право на зако-нодавчу ініціативу, призначення міністрів оборо-ни та закордонних справ, відповідальність уряду перед Президентом[13].
Зовнішньополітичні повноваження Кабінету Міністрів на проведення міжнародних перегово-рів та укладення міжнародних угод регулюються Законом України "Про міжнародні договори Укра-їни". Від імені Уряду України укладаються міжна-родні договори України з економічних, торговель-них, науково-технічних, гуманітарних та інших питань, віднесених до відання Кабінету Міністрів України (ст. З Закону). Президент України, Прем'єр-міністр і міністр закордонних справ мають право вести переговори і підписувати між-народні договори України без спеціальних повно-важень. Повноваження на ведення переговорів і підписання міжнародних договорів України, які укладаються від імені Уряду України, надаються Кабінетом Міністрів України; а щодо міжвідом-чих договорів — у порядку, встановленому Кабі-нетом Міністрів (ст. 6). Якщо договір потребуєратифікації, то він передається на розгляд до Вер-ховної Ради України.
Аналіз засвідчує, що більшість укладених міжнародних договорів не потребує згоди на їх обов'язковість Верховною Радою. Так, з початку 1991 р. і дотепер із понад 650 укладених Кабінетом Міністрів міжнародних договорів України лише понад 135 (21%) ратифіковано Верховною Радою. На сьогоднішній день кількість чинних міжнарод-них договорів України (міждержавних, міжурядо-вих та міжвідомчих) становить понад 2800, з яких ратифікована тільки четверта частина[16].
Зовнішня політика залишається об'єктом внутрішньополітичної конкуренції, що є голов-ною проблемою її здійснення. Доречно, щоб усі гілки влади, які залучені до реалізації зовнішньо-політичних процесів, не виходили за рамки нада-них їм конституційних повноважень[3]. Натомість внесення змін до Конституції України призвело до ряду проблем, пов'язаних з балансом владних повноважень вищих державних органів, що мало негативні наслідки для здійснення зовнішньої політики країни. Це насамперед неузгодженість у питаннях статусу та повноважень вищих органів державної влади, а також недостатня чіткість окремих норм Конституції та Закону "Про Кабі-нет Міністрів України". Внаслідок неодноразово спостерігалася відсутність взаємодії між Прези-дентом, парламентом та урядом, зокрема, у питан-нях відставки та призначення на посаду міністрів закордонних справ тощо.
У цьому контексті слід нагадати, що Парла-ментська Асамблея Ради Європи у Резолюції від 19 квітня 2007 р. закликала реформувати держав-ні інституції, привести конституційні положення у відповідність до європейських стандартів, зокрема, щодо розподілу влад та встановлення ефективної системи стримувань та противаг[16].
Таким чином, можна зробити загальний вис-новок, що норми конституцій та практика, що склалася в Україні та зарубіжних країнах, розгля-дають уряд як ключовий інструмент здійснення зовнішньої політики, а в деяких державах — ще і її формування. Типовим для урядів закордонних держав є таке регулювання, коли законодавець встановлює лише їх загальні повноваження у сфері зовнішніх зносин, дозволяючи їм самостій-но визначати предметно-функціональний обсяг зовнішньополітичних прерогатив, та конкретні форми їх здійснення.
Необхідними умовами забезпечення нормаль-ного функціонування державних структур у режи-мі консенсусу є чітке правове регулювання цих відносин, створення єдиного внутрішньо узгодже-ного, стабільного законодавства, яке повинно базу-ватися на нормах Конституції України. Потребує вдосконалення конституційно-правовий механізм взаємовідносин різних гілок державної влади, який не лише забезпечуватиме реальний розподіл функцій та компетенції різних гілок державної влади у зовнішньополітичній сфері, а й сприятиме встановленню тісної взаємодії, насамперед між Президентом, з одного боку, та парламентською коаліцією й урядом, — з іншого.
Внесення відповідних змін до Конституції України, прийняття закону про Президента Украї-ни та приведення у відповідність з Конституцією Закону України "Про Кабінет Міністрів України" сприятиме вирішенню цієї проблеми.
Припиненню протистояння між гілками влади сприяло б конституційне визначення для України конкретного виду форми правління. Подібну норму можна внести до розділу І Консти-туції України. До речі, така норма, наприклад, передбачена у Конституції Греції (ст. 1), відповід-но до якої вона є парламентською республікою[9].
Вдосконаленню зовнішньополітичної діяль-ності Кабінету Міністрів, як і інших державних органів, сприятиме прийняття Закону України "Про засади зовнішньої політики України", необхідність якого зумовлена вимогами п. 9 частини першої ст. 92 Конституції. За 11 років після прийняття Конституції України подібний закон так і не схвалено. Законом бажано було б чітко визначити зміст термінів "зовнішні відноси-ни" та "зовнішня політика", принципи, цілі та зав-дання зовнішньої політики, національні інтереси у зазначеній сфері, інструменти здійснення зов-нішньої політики, стратегію зовнішньополітично-го курсу держави та пріоритети на коротко-, середньо- та довготривалу перспективи тощо.
Вагомим, на наш погляд, для вдосконалення порядку розробки, прийняття і реалізації зовніш-ньої політики держави; визначення суб'єктів здій-снення зовнішніх зносин; механізму координації прийняття рішень сприяло б прийняття Закону "Про координацію формування, прийняття та реа-лізації рішень у сфері зовнішньої політики і між-народних відносин держави". Це дозволило б чітко розподілити повноваження вищих держав-них органів, що дозволить вирішити проблеми дуалізму здійснення виконавчої влади у зовніш-ньополітичній сфері Президентом та Урядом; механізму взаємодії Міністерства закордонних справ з Президентом України та Кабінетом Міні-стрів, зовнішньополітичний блок Секретаріату Президента, Міністерства закордонних справ у реалізації зовнішньої політики України, а також інших органів влади, які мають відношення до зовнішньої політики.
У даному Законі слід зазначити функції стра-тегічного аналізу і планування, порядок висвітлення засобами масової інформації формування та здійснення зовнішньої політики у сучасній міжнародній системі; участь громадськості; від-повідальність та контроль за здійсненням зовніш-ньої політики тощо. Одним з основних його поло-жень, як вважаємо, має бути норма щодо колегі-альності прийняття зовнішньополітичних рішень. У зв'язку з цим доречно навести думку М.Делягіна, який зазначає, що в зовнішній політиці непри-пустима ситуація, коли прийняття усіх важливих рішень зосереджено в руках однієї людини,
оскільки практика свідчить, що вона просто тех-нологічно не може підмінити собою державу. Роз-різнені інститути формування і реалізації зовніш-ньої політики повинні бути зібрані у раціональну політико-управлінську схему[17, 8].
Врахування викладених пропозицій не тільки сприятиме вдосконаленню зовнішньополітичного механізму і взаємодії вищих державних органів, а й дозволить усунути розбіжності у їх поглядах та під-ходах до визначення зовнішньополітичної стратегії і принципів здійснення зовнішньої політики держави.
Використані матеріали:
1. Конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики государств / Ильинский И.П., Лейбо Ю.И., Энтин Л.М. и др. — М.: Междунар. отношения, 1996. — С. 184.
2. Авер'янов В.Б. Конституційні засади організації та діяльності Кабінету Міністрів України / Вико-навча влада і адміністративне право. — К.: Ін Юре, 2002. — С. 257—263; Конституційно-правовий механізм українського уряду: проблеми реалізації // Юридичний журнал. — 2005. — № 4.
3. Веніславський Ф.В. Конституційні засади взаємовідносин законодавчої та виконавчої влади в Україні. Дис. канд. юр. наук. — 12.00.02 — X., 2000. — 20 с.
4. Виконавча влада: поняття, сутність / Державна виконавча влада в Україні: формування та функціонуван-ня: 36. наук, праць: Ч. І / Кол. авт.: Н.Р.Нижник (наук, кер.) та ін.; Центр досліджень адміністративної рефор-ми. — К., 2000. — С 5—15.
5. Конституційне право України / За ред. Погорілко В.Ф. — К.: Наукова думка, 2002. — С 383; Фрицький О.Ф. Конституційне право України. — К.: Юрінком Інтер, 2004. — С 255.
6. Конституційне право зарубіжних країн / За зал ред. В.О.Ріяки. — К.: Юрьлком Інтер, 2004. — 544 с
7. Скакун О.Ф. Теорія держави і права: Підручник / Пер. з рос. — X.: Консум, 2000. — 656 с
8. Шаповал В.М. Сучасний конституціоналізм: Монографія. — К.: Юридична фірма "Салком"; Юрін-ком Інтер, 2005. — 560 с
9. Окуньков Л.А. Конституции государств Европейского Союза. — М.: ИНФРА-М: НОРМА, 1997. — 816 с.
10. Конституции зарубежных стран / Сост. В.НДубровин. — М.: Юрлит-информ, 2003. — 448 с.
11. Новые конституции стран СНГ и Балтии: Сборник документов. Вып. 2 / Сост. Ю.А.Дмитриева, Н.А.Михалева. — М.: Манускрипт, 1997. — 672 с.
12. Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. Конституционное право. — М., 2000. — 492 с.
13. Офіційний сайт Міністерства юстиції України //
14. Офіційний вісник України. — 2006. — № 31. — Ст. 2237. — С 136; № 28. — Ст. 2022. — С. 212. 15.ЖваніяД. Я хочу, щоб Україна знайшла себе та не перетворилася на музей конституційних змін // Українська правда. — 2006. — 8 грудня.
16. Офіційний сайт Верховної Ради України //
17. Делягин М. Основы внешней политики России. Матрица интересов. — М.: Инфра-М, 2007. — 80 с.
Роль Кабінету Міністрів України у конституційно-право-вому механізмі здійснення зовнішньої політики
Україна за період після проголошення незал-ежності перетворилася на рівноправного суб'єкта міжнародного права. Відмовившись від ядерної зброї, Україна в складних геополітичних умовах здійснює відкриту зовнішню політику і розраховує зайняти гідне місце у світі.
Конституційне регулювання повноважень уряду засвідчує зростаючу тенденцію до розши-рення його функцій і поширенню впливу на всі сторони суспільного життя, у тому числі й на сферу зовнішньої політики. До того ж процес гло-балізації міжнародних відносин підсилює позиції уряду, оскільки різка інтенсифікація усіх сфер життя вимагає постійної та компетентної участі високопрофесійних фахівців, провідна роль яких відчувається на всіх стадіях зовнішньополітично-го процесу. Саме уряд, маючи високопрофесійний апарат, займається практичним здійсненням зов-нішньої політики шляхом підтримки відносин із зарубіжними країнами та міжнародними організа-ціями на дво- та багатосторонній основі[1, 184].
У конституційно-правовій науці українські вчені В.Авер'янов[2], Ф.Веніславський[3], Н.Ни-жник[4], В.Погорілко[5], В.Ріяка[6], О.Скакун[7], О.Фрицький[5], В.Шаповал[8] та інші відомі правоз-навці у своїх наукових працях досліджують правову природу та місце органів виконавчої гілки влади у державному механізмі. Втім питання щодо статусу та місця Кабінету Міністрів у конституційно-право-вому механізмі здійснення зовнішньої політики дер-жави практично залишається поза увагою правознав-ців і до теперішнього часу не було предметом спе-ціального наукового дослідження. У контексті цього у статті приділено увагу зазначеній проблематиці, а також сучасним проблемам взаємодії вищих держав-них органів влади щодо реалізації зовнішньополі-тичної стратегії держави. Вперше зроблено спробу обґрунтувати особливості діяльності Кабінету Міні-стрів України у зовнішньополітичній сфері за наяв-ності дуалізму здійснення виконавчої влади.
Правовий статус уряду в зарубіжних держа-вах визначається конституцією, а нерідко і спе-ціальним законодавством. Статус і місце уряду, так само як і шляхи його формування та повнова-ження, багато в чому залежать від існуючої в кра-їні форми державного правління, історичних, національних традицій та особливостей країни тощо[5]. Правовий статус Кабінету Міністрів України визначений Конституцією України (розд. VI) та Законом України "Про Кабінет Міні-стрів України" від 21 грудня 2006 p. № 514-V.
Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади (ст. 113 Кон-ституції України), який спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади (п. 9 ст. 116). Він, як зазначає О. Скакун, є своєрідним штабом з організації виконавчо-роз-порядчої діяльності всіх органів виконавчої влади, який очолює Прем'єр-міністр[7, 113].
Аналіз деяких конституцій зарубіжних дер-жав дає змогу стверджувати, що саме норми Основного Закону характеризують місце і роль уряду. Наприклад, у конституціях Словацької Рес-публіки (ст. 108) та Чехії (ст. 67), так само як і в Україні, уряд визнається вищим органом виконав-чої влади; у Австрії наголошується, що уряд здій-снює "вище керування справами Федерації, якщо воно не передано Федеральному президентові" (ст. 69)[9].
Варто констатувати і такий важливий факт, що уряд не завжди розглядається як вищий орган виконавчої влади, оскільки у деяких країнах такий рівень представлений главою держави. У ряді президентських республік (наприклад, у США, Бразилії, Мексиці й ін.) уряд як колегіаль-ний орган не існує, тому що виконавча влада нале-жить безпосередньо главі держави. Зокрема, у Конституції США (р. 1 ст. II), наприклад, наголо-шується, що "виконавча влада ввіряється Прези-дентові Сполучених Штатів Америки"[10, 240].
Так само, у ряді пострадянських конституцій пре-зидент є одночасно главою держави і главою виконавчої влади (Таджикистан (ст. 64), Туркме-нистан (ст. 54), Узбекистан (ст. 89)[11, 80, 237, 414]. Відповідно до конституцій Фінляндії (§ 3), Польщі (ст. 10), Греції (ст. 26) та Туреччини (ст. 8) виконавчу владу здійснюють Президент та уряд[9].
Місце та роль уряду у механізмі здійсненні зовнішньої політики залежить також від форми правління в державі і політичної системи суспіль-ства. Порівняльно-правовий аналіз здійснення зовнішньої політики урядами зарубіжних держав засвідчує насамперед, що в переважній більшості конституцій проголошується принцип поділу влад, а також визначаються ті державні органи, що виконують функції у зовнішньополітичній сфері при здійсненні державної влади.
В країнах з президентською формою правлін-ня (США, країни Латинської Америки, Казахстан та ін.) визначення основних напрямів зовнішньої політики та керівництво зовнішньополітичною діяльністю належить виключно до компетенції президентів, а уряд (кабінет) бере участь у здій-сненні зовнішньої і оборонної політики під його керівництвом.
У парламентських республіках і монархіях вирішальна роль у зовнішньополітичному меха-нізмі належить урядові або Прем'єр-міністру. Уряд проводить міжнародні переговори, укладає міжнародні договори й угоди, формує диплома-тичний апарат, керує діяльністю всіх зовнішньо-політичних і військових органів держави, вклю-чаючи зовнішню розвідку, здійснює побудову збройних сил, організує оборону країни і т.д. Так, у конституціях, Японії (ст. 73) та Іспанії (ст. 97), закріплена функція уряду щодо керівництва зов-нішньою політикою. У ст. 119 Конституції Сло-вацької республіки зазначено, що уряд колегіаль-но вирішує принципові питання внутрішньої та зовнішньої політики. У деяких конституціях, зокрема, Угорщини (§ 35) та Греції (ст. 82), наго-лошується, що уряд бере участь у визначенні зов-нішньої політики[9]. Дещо інший підхід передба-чений Конституцією Литви (ст. 84), в якій зазначе-но, що Президент вирішує найважливіші питання зовнішньої політики і разом з Урядом здійснює зовнішню політику[11].
Звертає на себе увагу той факт, що у деяких парламентських країнах глава Ради міністрів керує загальною політикою Уряду та несе за неї відповідальність. Такі норми містяться у ст. 95 Конституції Італії[12, 85]. У ст. 65 Конституції ФРН зазначено, що ключова роль щодо формуван-ня та проведення зовнішньої політики належить Федеральному канцлеру. Тільки уряд має спеціалізований зовнішньополітичний апарат для пов-сякденного здійснення управлінських функцій у сфері зовнішньої політики, який перебуває у без-посередньому розпорядженні Федерального канц-лера, 145]. У ст. 114 Конституції Словенії під-креслюється, що Глава уряду забезпечує єдність політичного й адміністративного напряму діяль-ності уряду і координує роботу міністрів[9].
Перехідне становище між цими формами правління займає статус уряду в країнах зі зміша-ною формою правління, де самостійність уряду стосовно президента звичайно істотно вище в порівнянні з президентськими республіками, 273]. У ряді таких держав нормами консти-туцій встановлено, що уряд забезпечує здійснення зовнішньої політики, зокрема у Польщі (ст. 146), Румунії (ст. 101)[9], Вірменії (ст. 89) та Росії (ст. 114)[11]. А от французький уряд не тільки здійснює, але ще й визначає політику нації. У його розпорядженні перебуває адміністрація та зброй-ні сили (ст. 20 і 21). Відповідно до § 93 Конститу-ції Фінляндії керівництво зовнішньою політикою Фінляндії здійснює Президент Республіки разом з Державною радою (урядом). У ст. 185 Конституції Португалії наголошується, що уряд керує загаль-ною політикою країни[9].
У ст. 116 Конституції України за Кабінетом Міністрів закріплені зовнішньополітичні повно-важення, відповідно до яких він забезпечує дер-жавний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і зако-нів України, актів Президента України (п. 1); здій-снює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю (п. 7); організо-вує і забезпечує здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи (п. 8). Кабінет Міністрів здійснює й інші повноваження, визна-чені Конституцією та законами України (п. 10), тобто цей перелік не є вичерпним. Також уряд спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади (п. 9 ст. 116). Основні завдання Кабінету Міністрів визначені також у ст. 2 Закону України "Про Кабінет Міністрів Укра-їни". Відповідно до ст. 114 Конституції України Прем'єр-міністр керує роботою Кабінету Міні-стрів, спрямовує її на виконання Програми діяль-ності Кабінету, схваленої Верховною Радою.
З іншого боку, у пп. 1, 3 ч. 1 ст. 106 Конститу-ція України закріпила за Президентом зовнішньо-політичні повноваження, відповідно до яких глава держави забезпечує державну незалежність, націо-нальну безпеку та здійснює керівництво зовніш-ньополітичною діяльністю держави, не розкриваю-чи сутності даної функції Президента України.
Тобто в Україні створено практично два цен-тра виконавчої влади у зовнішньополітичній сфері. Зазначені вище повноваження Кабінету Міністрів та Президента України можна віднести до дуалізму здійснення виконавчої влади. Біль-шість вітчизняних науковців визнає дуалізм здій-снення виконавчої влади однією з головних політико-правових ознак у країнах зі змішаною респу-бліканською формою правління, до яких нале-жить і Україна. До них також перш за все, як вва-жає професор В.Шаповал, належать пострадянсь-кі країни, а також Франція, Португалія, Румунія, Польща та ін., у яких по-різному побудований державний механізм[8, 208].
Не можна не погодитись з думкою професора В.Авер'янова, який вважає, що "визначаючи Кабі-нет Міністрів України вищим органом в системі органів виконавчої влади, Конституція враховує наявність так званого "дуалізму" виконавчої влади, тобто певного розподілу повноважень цієї гілки влади на рівні її вищих суб'єктів — Прези-дента України і Кабінету Міністрів"[2]. Таку саме думку висловлює О.Скакун, що повноваження стосовно здійснення виконавчої влади поділені між Президентом і Кабінетом Міністрів[7, 119]. У контексті цього доцільно зауважити, що в Консти-туції України відсутні положення щодо ролі та статусу Президента у сфері виконавчої влади, тобто, як підкреслює В. Шаповал, не передбачено його як суб'єкта (носія) здійснення виконавчої влади[8, 204—210], незважаючи на те, що Основ-ний Закон (ст. 113) визначає Кабінет Міністрів вищим органом виконавчої влади.
У Висновку Венеціанської комісії № 339/2005 щодо змін до Конституції України, прийнятих 8 грудня 2004 p., який схвалено на 63-ій пленарній сесії (10—11 червня 2005 p.), з цього приводу також було висловлено таке зауваження: "Ці пов-новаження, що накладаються одне на одне, можуть стати джерелом майбутніх конфліктів між Президентом та урядом"[13]. У зв'язку з цим можна навести думку В.Ріяки, який підкреслює, що історичний досвід свідчить про поступову трансформацію змішаних форм правління в одну з чітко встановлених державних форм[6, 132], тобто парламентську або президентську.
Слід наголосити, що у зв'язку зі здійсненням зовнішньополітичних повноважень має місце подвійна підпорядкованість Міністерств закор-донних справ і Міністерства оборони України Кабінетові Міністрів та Президенту, незважаючи на те, що вони, відповідно до затверджених Кабі-нетом Міністрів положень, є центральними орга-нами виконавчої влади[14]. Підтвердженням цієї тези насамперед є порядок призначення міністрів закордонних справ та оборони, повноваження
щодо подання на посаду яких належить главі дер-жави (п. 10 ч. 1 ст. 106 Конституції України). Міністри оборони та закордонних справ України, які призначаються Верховною Радою за поданням Президента України, на думку Д.Жванія, "фактич-но за своїми напрямками de facto функціонують у автономному режимі стосовно всього іншого уряду"[15].
Привертає увагу п. З ст. 9 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", який наділяє коаліцію депутатських фракцій у Верховній Раді правом вносити до парламенту подання про приз-начення Міністра оборони України і Міністра закордонних справ України у разі невнесення Президентом України до Верховної Ради України їх кандидатур у 15-денний строк. Внаслідок цього зазначене положення дещо розширює визначений Конституцією України обсяг зовнішньополітич-них повноважень коаліції та не зовсім відповідає п. 12 ст. 85, п. 4 ст. 114 та п. 10 ч. 1 ст. 106 Консти-туції України. Подібна думка висловлювалася у висновку ще до проекту зазначеного Закону Головного юридичного управління Верховної Ради, в якому зауважено, що ці положення не враховують приписів Конституції. Натомість при прийнятті Закону вона, як бачимо, не була врахо-вана! 16].
Тим часом слід зауважити, що Венеціанська комісія у Висновку щодо внесення змін до Кон-ституції України висловила стурбованість стосов-но відсутності узгоджених принципів взаємовід-носин у трикутнику: Президент—Парламент— Уряд. Зокрема, Президент не повинен мати пере-вагу в прийнятті рішень, перешкоджаючи таким чином діяльності уряду, як-то, його право на зако-нодавчу ініціативу, призначення міністрів оборо-ни та закордонних справ, відповідальність уряду перед Президентом[13].
Зовнішньополітичні повноваження Кабінету Міністрів на проведення міжнародних перегово-рів та укладення міжнародних угод регулюються Законом України "Про міжнародні договори Укра-їни". Від імені Уряду України укладаються міжна-родні договори України з економічних, торговель-них, науково-технічних, гуманітарних та інших питань, віднесених до відання Кабінету Міністрів України (ст. З Закону). Президент України, Прем'єр-міністр і міністр закордонних справ мають право вести переговори і підписувати між-народні договори України без спеціальних повно-важень. Повноваження на ведення переговорів і підписання міжнародних договорів України, які укладаються від імені Уряду України, надаються Кабінетом Міністрів України; а щодо міжвідом-чих договорів — у порядку, встановленому Кабі-нетом Міністрів (ст. 6). Якщо договір потребуєратифікації, то він передається на розгляд до Вер-ховної Ради України.
Аналіз засвідчує, що більшість укладених міжнародних договорів не потребує згоди на їх обов'язковість Верховною Радою. Так, з початку 1991 р. і дотепер із понад 650 укладених Кабінетом Міністрів міжнародних договорів України лише понад 135 (21%) ратифіковано Верховною Радою. На сьогоднішній день кількість чинних міжнарод-них договорів України (міждержавних, міжурядо-вих та міжвідомчих) становить понад 2800, з яких ратифікована тільки четверта частина[16].
Зовнішня політика залишається об'єктом внутрішньополітичної конкуренції, що є голов-ною проблемою її здійснення. Доречно, щоб усі гілки влади, які залучені до реалізації зовнішньо-політичних процесів, не виходили за рамки нада-них їм конституційних повноважень[3]. Натомість внесення змін до Конституції України призвело до ряду проблем, пов'язаних з балансом владних повноважень вищих державних органів, що мало негативні наслідки для здійснення зовнішньої політики країни. Це насамперед неузгодженість у питаннях статусу та повноважень вищих органів державної влади, а також недостатня чіткість окремих норм Конституції та Закону "Про Кабі-нет Міністрів України". Внаслідок неодноразово спостерігалася відсутність взаємодії між Прези-дентом, парламентом та урядом, зокрема, у питан-нях відставки та призначення на посаду міністрів закордонних справ тощо.
У цьому контексті слід нагадати, що Парла-ментська Асамблея Ради Європи у Резолюції від 19 квітня 2007 р. закликала реформувати держав-ні інституції, привести конституційні положення у відповідність до європейських стандартів, зокрема, щодо розподілу влад та встановлення ефективної системи стримувань та противаг[16].
Таким чином, можна зробити загальний вис-новок, що норми конституцій та практика, що склалася в Україні та зарубіжних країнах, розгля-дають уряд як ключовий інструмент здійснення зовнішньої політики, а в деяких державах — ще і її формування. Типовим для урядів закордонних держав є таке регулювання, коли законодавець встановлює лише їх загальні повноваження у сфері зовнішніх зносин, дозволяючи їм самостій-но визначати предметно-функціональний обсяг зовнішньополітичних прерогатив, та конкретні форми їх здійснення.
Необхідними умовами забезпечення нормаль-ного функціонування державних структур у режи-мі консенсусу є чітке правове регулювання цих відносин, створення єдиного внутрішньо узгодже-ного, стабільного законодавства, яке повинно базу-ватися на нормах Конституції України. Потребує вдосконалення конституційно-правовий механізм взаємовідносин різних гілок державної влади, який не лише забезпечуватиме реальний розподіл функцій та компетенції різних гілок державної влади у зовнішньополітичній сфері, а й сприятиме встановленню тісної взаємодії, насамперед між Президентом, з одного боку, та парламентською коаліцією й урядом, — з іншого.
Внесення відповідних змін до Конституції України, прийняття закону про Президента Украї-ни та приведення у відповідність з Конституцією Закону України "Про Кабінет Міністрів України" сприятиме вирішенню цієї проблеми.
Припиненню протистояння між гілками влади сприяло б конституційне визначення для України конкретного виду форми правління. Подібну норму можна внести до розділу І Консти-туції України. До речі, така норма, наприклад, передбачена у Конституції Греції (ст. 1), відповід-но до якої вона є парламентською республікою[9].
Вдосконаленню зовнішньополітичної діяль-ності Кабінету Міністрів, як і інших державних органів, сприятиме прийняття Закону України "Про засади зовнішньої політики України", необхідність якого зумовлена вимогами п. 9 частини першої ст. 92 Конституції. За 11 років після прийняття Конституції України подібний закон так і не схвалено. Законом бажано було б чітко визначити зміст термінів "зовнішні відноси-ни" та "зовнішня політика", принципи, цілі та зав-дання зовнішньої політики, національні інтереси у зазначеній сфері, інструменти здійснення зов-нішньої політики, стратегію зовнішньополітично-го курсу держави та пріоритети на коротко-, середньо- та довготривалу перспективи тощо.
Вагомим, на наш погляд, для вдосконалення порядку розробки, прийняття і реалізації зовніш-ньої політики держави; визначення суб'єктів здій-снення зовнішніх зносин; механізму координації прийняття рішень сприяло б прийняття Закону "Про координацію формування, прийняття та реа-лізації рішень у сфері зовнішньої політики і між-народних відносин держави". Це дозволило б чітко розподілити повноваження вищих держав-них органів, що дозволить вирішити проблеми дуалізму здійснення виконавчої влади у зовніш-ньополітичній сфері Президентом та Урядом; механізму взаємодії Міністерства закордонних справ з Президентом України та Кабінетом Міні-стрів, зовнішньополітичний блок Секретаріату Президента, Міністерства закордонних справ у реалізації зовнішньої політики України, а також інших органів влади, які мають відношення до зовнішньої політики.
У даному Законі слід зазначити функції стра-тегічного аналізу і планування, порядок висвітлення засобами масової інформації формування та здійснення зовнішньої політики у сучасній міжнародній системі; участь громадськості; від-повідальність та контроль за здійсненням зовніш-ньої політики тощо. Одним з основних його поло-жень, як вважаємо, має бути норма щодо колегі-альності прийняття зовнішньополітичних рішень. У зв'язку з цим доречно навести думку М.Делягіна, який зазначає, що в зовнішній політиці непри-пустима ситуація, коли прийняття усіх важливих рішень зосереджено в руках однієї людини,
оскільки практика свідчить, що вона просто тех-нологічно не може підмінити собою державу. Роз-різнені інститути формування і реалізації зовніш-ньої політики повинні бути зібрані у раціональну політико-управлінську схему[17, 8].
Врахування викладених пропозицій не тільки сприятиме вдосконаленню зовнішньополітичного механізму і взаємодії вищих державних органів, а й дозволить усунути розбіжності у їх поглядах та під-ходах до визначення зовнішньополітичної стратегії і принципів здійснення зовнішньої політики держави.
Використані матеріали:
1. Конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики государств / Ильинский И.П., Лейбо Ю.И., Энтин Л.М. и др. — М.: Междунар. отношения, 1996. — С. 184.
2. Авер'янов В.Б. Конституційні засади організації та діяльності Кабінету Міністрів України / Вико-навча влада і адміністративне право. — К.: Ін Юре, 2002. — С. 257—263; Конституційно-правовий механізм українського уряду: проблеми реалізації // Юридичний журнал. — 2005. — № 4.
3. Веніславський Ф.В. Конституційні засади взаємовідносин законодавчої та виконавчої влади в Україні. Дис. канд. юр. наук. — 12.00.02 — X., 2000. — 20 с.
4. Виконавча влада: поняття, сутність / Державна виконавча влада в Україні: формування та функціонуван-ня: 36. наук, праць: Ч. І / Кол. авт.: Н.Р.Нижник (наук, кер.) та ін.; Центр досліджень адміністративної рефор-ми. — К., 2000. — С 5—15.
5. Конституційне право України / За ред. Погорілко В.Ф. — К.: Наукова думка, 2002. — С 383; Фрицький О.Ф. Конституційне право України. — К.: Юрінком Інтер, 2004. — С 255.
6. Конституційне право зарубіжних країн / За зал ред. В.О.Ріяки. — К.: Юрьлком Інтер, 2004. — 544 с
7. Скакун О.Ф. Теорія держави і права: Підручник / Пер. з рос. — X.: Консум, 2000. — 656 с
8. Шаповал В.М. Сучасний конституціоналізм: Монографія. — К.: Юридична фірма "Салком"; Юрін-ком Інтер, 2005. — 560 с
9. Окуньков Л.А. Конституции государств Европейского Союза. — М.: ИНФРА-М: НОРМА, 1997. — 816 с.
10. Конституции зарубежных стран / Сост. В.НДубровин. — М.: Юрлит-информ, 2003. — 448 с.
11. Новые конституции стран СНГ и Балтии: Сборник документов. Вып. 2 / Сост. Ю.А.Дмитриева, Н.А.Михалева. — М.: Манускрипт, 1997. — 672 с.
12. Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. Конституционное право. — М., 2000. — 492 с.
13. Офіційний сайт Міністерства юстиції України //
14. Офіційний вісник України. — 2006. — № 31. — Ст. 2237. — С 136; № 28. — Ст. 2022. — С. 212. 15.ЖваніяД. Я хочу, щоб Україна знайшла себе та не перетворилася на музей конституційних змін // Українська правда. — 2006. — 8 грудня.
16. Офіційний сайт Верховної Ради України //
17. Делягин М. Основы внешней политики России. Матрица интересов. — М.: Инфра-М, 2007. — 80 с.
