АДМІНІСТАРТИВНО - ПРАВОВІ ВДНОСИНИ
АДМІНІСТАРТИВНО - ПРАВОВІ ВДНОСИНИ
План
Поняття і основні риси адміністративних правовідносин
Структура адміністративного правовідносини
Юридичні факти в адміністративному праві та їх класифікація
Види адміністративних правовідносин
Державно-управлінські відносини як складова адміністративних правовідносин
1. Поняття і основні риси адміністративних правовідносин
Апарат виконавчої влади забезпечує виконання завдань у сферах господарського, соціально-культурного, адміністративно-по-літичного будівництва та в інших галузях управлінської діяльності.
У процесі управління виникають організаційні зв'язки між учас-никами цих відносин, багато з яких потребують правового регулю-вання. Таке регулювання здійснюється за допомогою адміністратив-но-правових норм і таким чином перетворює їх в адміністративно-правові відносини.
Правовідносини належать до фундаментальних категорій науки адміністративного права. Саме у правовідносинах воно існує, діє, жи-ве. У них найбільш рельєфно відображаються специфіка методу адмі-ністративно-правового регулювання суспільних відносин. Місце і значення адміністративно-правових відносин в теорії адміністративно-го права зумовлено також тим, що будь-яке питання з цього приводу своїми коріннями сягає сутності предмета адміністративного права.
За радянської правової системи адміністративно-правові відносини мали розгляда-тися:
а) виключно з позицій поділу суспільних відносин на мате-ріальні й надбудовні, або первинні та вторинні;
б) як частка суспільних відносин.
З іншого боку, згадана категорія потрапила в залежність від традиційних поглядів на адміністративне право як засіб безперечного впливу держави на суспільні процеси і застосування у відносинах «держава — громадянин» адміністративно-примусових за-ходів. Неприйняття інших наукових поглядів ускладнило теоретичне осмислення сутності адміністративно-правових відносин, зробило поняття останніх абстрактно-схоластичним, безпідставно відокреми-ло від проголошених прав людини.
Конституція України закріпила принципово нову роль держави у відносинах з людиною. Відтепер держава відповідає перед людиною за свою діяльність, а її головним обов'язком є захист і забезпечення реалізації прав і свобод людини. Отже, зроблено перехід до нової іде-ології державної, в тому числі виконавчої, влади, і ця ідеологія — служіння держави інтересам людини.
У теорії адміністративного права майже не звертається увага на здатність адміністративно-правових відносин визначати рівень ре-ального використання громадянами своїх прав і свобод, висвітлюва-ти рівень їх довіри до державної влади і органів державного уп-равління.
У зв'язку з цим важливим чинником впровадження нової ідеології, здійснення реформи державного управління, утвердження концепту-ально нової доктрини адміністративного права є перебудова за нови-ми принципами теоретичної моделі адміністративно-правових відно-син.
Таким чином, адміністративно-правові відносини - це врегульовані нормами адміністративного права суспільні відносини, що складаються в сфері діяльності виконавчої влади.
Це повинні бути переважно публічно-сервісні відносини, тобто відносини, у межах яких і завдяки яким держава обслуговує правомірні потреби й інтереси приватних осіб.
Адміністративно-правові відносини являють собою різновид правових відносин, різноманітних за своїм характером, юридичному змісту та колу учасників. Їм властиві всі основні ознаки будь-якого правовідносини, наприклад:
первинність правових норм, так як правовідношенням є результат регулюючого впливу на дані суспільні відносини певної правової норми, і надає їм юридичної форми;
регламентація правовою нормою дій (поведінки) сторін цього відношення; кореспонденція взаємних обов'язків і прав сторін правовідносини, обумовлена нормою і т.п.
Стосовно первинності правової норми стосовно правовідношення слід зазначити таке Адміністративно-правові відносини (або адміністративні пра-вовідносини) традиційно розглядаються як результат регулюючого впливу адміністративно-правової норми на суспільні відносини, внаслідок чого вони перетворюються на правові відносини. Ключовою тут є теза про те, що адміністративно-правової форми можуть набути різні види суспільних відносин, і насамперед державно-управлінські відносини, котрі становлять вагому частку в змісті предмета адмі-ністративно-правового регулювання.
У цьому зв'язку важливо з'ясувати, чи можливе взагалі здійснення ре-гулювання нормами адміністративного права за межами правовідносин? Адміністративно-правова практика дає на це питання позитивну відповідь. Дійсно, реалізація адміністративно-правових норм шляхом їх додержання (яке виступає різновидом виконання цих норм) відбувається поза адміністративними правовідносинами. Адже такий варіант ре-алізації норм являє собою пасивну поведінку суб'єкта адміністративно-го права, який не допускає порушень приписів відповідних норм, і тому ця поведінка не потребує взаємодії з іншими суб'єктами.
Адміністративно-правові відносини характеризуються усіма оз-наками правових відносин, але, крім цього, мають деякі особливос-ті, які полягають у тому, що:
1) адміністративно-правові відносини складаються у сфері уп-равління, тобто в повсякденній практичній реалізації завдань і функ-цій держави щодо здійснення управління господарським, соціально-культурним будівництвом, адміністративно-політичною сферою, іншою управлінською діяльністю;
2) в усіх відносинах однією із сторін обов'язково є орган вико-навчої влади (державного управління) або громадська організація, наділена державно-владними повноваженнями;
3) адміністративно-правові відносини — це особливий зв'язок між їх учасниками, один з яких за даних обставин має право вима-гати від іншого такої поведінки, яка передбачена адміністративно-правовою нормою;
4) орган управління зобов'язаний реалізувати свої матеріально-правові та процесуальні права, тобто право є одночасно і обов'язком суб'єкта адміністративно-правових відносин;
5) адміністративно-правові відносини можуть виникнути за ініціативою будь-якого суб'єкта адміністративного права, але згода іншої сторони не є обов'язковою умовою для їх виникнення;
6) порушення однією із сторін своїх обов'язків зумовлює її відповідальність не перед іншою стороною, а перед державою в особі її компетентних органів;
7) адміністративно-правові відносини, що виникають між органами виконавчої влади та іншими суб'єктами адміністратив-ного права, не завжди є відносинами, які здійснюються за мето-дом влади та підпорядкування. Ці відносини можуть реалізо-вуватися на засадах як влади і підпорядкування, так і рівності сторін, тобто кожна сторона зобов'язана виконувати конкретні вимоги правової норми. Тут завжди має місце подвійний зв'язок: правомочність — обов'язок — правомочність. Наявність взаєм-них прав і обов'язків є характерною для досить широкого кола адміністративних правовідносин;
8) санкції, що застосовуються до сторін адміністративно-право-вих відносин за порушення ними своїх прав і обов'язків, — це, як правило, заходи адміністративного примусу, адміністративної та дис-циплінарної відповідальності, може настати також матеріальна або кримінальна відповідальність;
9) спори, що виникають між сторонами адміністративно-право-вих відносин, вирішуються як в адміністративному, так і в судово-му порядку. Більшість адміністративно-правових спорів вирішується в адміністративному порядку, тобто уповноваженими на те органа-ми державної виконавчої влади або посадовими особами. Конститу-цією України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місце-вого самоврядування, посадових і службових осіб (ст. 55).
У цілому адміністративно-правові відносини характеризуються двома найважливішими рисами: з одного боку — це форми соціаль-них відносин, оскільки в них обов'язково беруть участь люди чи їх об'єднання, а з іншого — це форми організаційних відносин, у про-цесі реалізації яких розв'язуються завдання управлінської діяльності.
Суперечки, що виникають між сторонами адміністративних пра-вовідносин, вирішуються, як правило, у позасудовому порядку, тобто шляхом прямого розпорядження правомочного органу.
Отже, адміністративно-правові відносини завжди мають публічно-владний характер, оскільки один з їх суб'єктів обов'язково має юридично-владні повноваження щодо інших учасників цих відносин.
Підводячи підсумок вищевказаному, можна дати таке визначення: адміністративного правовідносини, як урегульоване адміністративно-правовою нормою управлінські суспільні відносини, у якому сторони виступають як носії взаємних правий і обов'язків, встановлених і гарантованих адміністративно-правовою нормою.
2. Структура адміністративного правовідносини
Структура адміністративних правовідносин включає в себе суб'єк-ти, об'єкт та зміст.
Першорядна роль у визначенні змісту адміністративно-пра-вових відносин належить їх сторонам (суб'єктам). Такими сторонами виступають суб'єкти адміністративного права, тобто носії передбачених адміністративно-правовими нормами прав і обов'язків, котрі здатні ці права реалізовувати, а покладені обов'язки виконувати.
Суб'єктом адміністративних правовідносин можуть бути як фізичні особи (громадяни України, іноземці, особи без громадянства), так і юри-дичні особи (державні органи, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи і організації незалежно від форми власності, суспільні організації, політичні партії, релігійні організації та ін.).
Вирішальною особливістю адміністративно-правових відносин є те, що однією із сторін завжди є носій юридично-владних повноважень щодо інших суб'єктів, якими його наділяють адміністративно-правові норми. Адміністративно-правові відносини формуються, як правило, в особливій сфері суспільного життя — публічному (державному і само-врядному) управлінні, і насамперед у зв'язку із здійсненням органами виконавчої влади своїх владно-розпорядчих функцій. Ця особливість адміністративних правовідносин прямо випливає зі змісту предмета адміністративно-правового регулювання.
Адміністративні правовідносини можуть виникати за ініціативою будь-якої із сторін. Проте згода або бажання другої сторони не є обов'язковою умовою їх виникнення. Адміністративні правовідноси-ни можуть виникати всупереч бажанню другої сторони. Наприклад, у разі звернення громадянина до міністерства останнє незалежно від свого «бажання» зобов'язане на таке звернення відреагувати і розгля-нути звернення громадянина.
Аналогічна ситуація виникає і тоді, коли другою стороною є не гро-мадянин, а нижчестоящий орган управління або підприємство, уста-нова, організація. Зрозуміло, що органи виконавчої влади мають пра-во породжувати адміністративні правовідносини в односторонньому порядку, керуючись інтересами держави і завданнями, що стоять пе-ред ними. Відтак адміністративно-правові відносини можуть виника-ти за ініціативою будь-якої із сторін без згоди другої сторони.
Для того, щоби бути суб'єктом адміністративних правовідносин, необхідно володіти адміністративною правосуб'єктністю, тобто адмі-ністративною правоздатністю, адміністративною дієздатністю та ад-міністративною деліктоздатністю.
Адміністративна правоздатність — це здатність особи мати права та обов'язки у сфері державного управління. Адміністративна дієздатність — це здатність особи самостійно реалізувати свої права і обов'язки у сфері державного управління. Адміністративна деліктоздатність — це здатність особи нести ад-міністративну відповідальність за свої вчинки.
Об'єктом адміністративних правовідносин є те, заради чого вини-кають власне правовідносини: поведінка, воля, свідомість, матеріальні цінності, нематеріальні блага та ін.
Зміст адміністративних правовідносин складають суб'єктивні юри-дичні права та обов'язки.
Суб'єктивні юридичні права — це міра дозво-леної поведінки, що забезпечується державою (свобода переміщення, право на державну службу, право на звернення та ін.).
Юридичні обов'-язки — міра необхідної поведінки, яка забезпечується державою. При цьому, у певних випадках особа повинна утриматися від вчинення пев-них дій (дрібного хуліганства, невиконання своїх обов'язків, порушення дисципліни), в інших, навпаки, здійснити їх (одержати дозвіл на зайнят-тя певним видом діяльності, своєчасно розглянути звернення та ін.).
Виникнення адміністративно-правових відносин — це, по суті, юри-дичний рівень об'єктивізації загальної волі держави в реальній по-ведінці конкретних суб'єктів. Процес виникнення (формування) пра-вовідносин має три послідовно здійснюваних етапи:
по-перше, визначається необхідність (доцільність) і мож-ливість встановлення конкретного адміністративно-правового відношення;
по-друге, створюється відповідна юридична конструкція, тобто своєрідна абстрактна модель адміністративного правовідношен-ня. Закріплюється ця модель в адміністративно-правових нормах;
по-третє, відбувається реалізація відповідних правових норм і, як результат, виникають сталі юридичні зв'язки між адресата-ми норм у формі адміністративно-правових відносин. Водночас адміністративні правовідносини виникають (так само, як і змінюються та припиняються) лише з настанням конкретних об-ставин, які прийнято називати юридичними фактами.
Таким чином, підставою виникнення адміністративних правовідносин виступа-ють юридичні факти, тобто такі життєві ситуації, з якими закон пов'я-зує їх виникнення, змінення та припинення. Такі факти є юридични-ми, тому що, по-перше, на їхню наявність вказує норма права (гіпо-теза), по-друге, з настанням цих фактів закон пов'язує настання пев-них юридичних наслідків: виникнення, змінення, припинення.
3. Юридичні факти в адміністративному праві та їх класифікація
Певні життєві обставини стають юридичними фактами, оскільки вони передба-чені в адміністративно-правових нормах (прямо — у гіпотезі, опосеред-ковано — в диспозиції або санкції).
Основною рисою юридичних фактів є здатність викликати правові наслідки. Як тільки в житті з'являються факти, вказані в гіпотезі норми, ос-тання починає діяти, в результаті її адресати в одних випадках мають можливість для реалізації своїх прав і обов'язків, в інших набувають суб'єктивних прав і обов'язків, передбачених диспозицією адміністративної норми.
Наприклад, Закон України «Про дорожний рух» містить норму, згідно з якою ко-жен громадянин, що не має медичних протипоказань, може в установ-леному порядку отримати право на керування автотранспортними за-собами і мотоколясками — за досягнення 16 років; автомобілями усіх видів і категорій (за винятком автобусів і вантажних автомобілів, об-ладнаних для перевезення більш як 8 пасажирів ) — з 18 років; автобу-сами і вантажними автомобілями, обладнаними для перевезення більш як 8 пасажирів —з 19 років. У даному разі юридичним фактом буде до-сягнення відповідного віку. З настанням юридичного факту громадя-нин набуває суб'єктивного права, якого раніше у нього не було.
Диспозиція зобов'язуючої або уповноважуючої адміністративно-правової норми приписує, якою повинна або може бути поведінка ак-тивної сторони. Дії осіб відповідно до приписів диспозиції норми, тобто дії, що являють собою реалізацію прав і обов'язків, є юридич-ними фактами. Отже, фіксуючи права і обов'язки, диспозиція опосе-редковано вказує на юридичні факти.
Нерідко норми права пов'язують юридичні наслідки не тільки з на-явністю тієї чи іншої обставини, а й з її відсутністю. Так, одержання права на управління транспортними засобами зумовлене не тільки настанням відповідного віку, а й відсутністю медичних протипоказань (фізичних вад і захворювань). Сюди ж належать факти невико-нання зобов'язань.
Так, невиконання громадянином обов'язку пере-реєстрації вогнепальної гладкоствольної мисливської зброї є юридич-ним фактом і тягне адміністративну відповідальність за ст. 192 Кодек-су України про адміністративні правопорушення (КпАП). Невико-нання батьками або особами, що їх замінюють, обов'язків щодо вихо-вання дітей тягне адміністративну відповідальність за ст. 184 КпАП.
Щодо складних і складених юридичних фактів слід зазначити наступне. Часто для виникнення правовідносин потрібна сукупність двох або кількох юридичних фактів, наявність яких необхідна для настання юридичних наслідків. Наприклад, для одержання права на управління транспортним засобом необхідна наявність таких юридичних фактів: настання відповідного віку; відсутність медичних протипоказань; підготовка у відповідному навчальному закладі (або самопідготовка за відповідною програмою); одержання відповідного посвідчення.
Юридичні факти класифікуються за різними критеріями.
За правовими наслідками:
Правоутворюючі – факти, які викликають встановлення правовідносин (наприклад, прийняття індивідуального адміністартивного акта, вчинення адміністративних правопорушень).
Правозмінюючі факти змінюють існуючі правовідносини. Так, виз-нання за правопорушником неможливості сплатити штраф може призвести до винесення постанови про накладення штрафу працівником виконавчої служби шляхом звернення стягнення на особисте майно правопорушника (ст. 308 КпАП). Такий юридичний факт (винесення постанови) змінює зміст адміністративних пра-вовідносин між сторонами, хоча правовідносини зберігаються.
Правоприпиняючі факти зумовлюють припинення правовідносин. Такими є дії особи щодо здійснення суб'єктивного права або вико-нання юридичного зобов'язання. Наприклад, сплата правопорушни-ком штрафу (тобто виконання постанови про накладення стягнення) припиняє адміністративно-деліктні відносини, які виникли у зв'язку зі здійсненням правопорушення.
За вольовою ознакою:
Дії, які є результатом активного волевиявлення суб'єкта і в свою чергу поділяються на:
Правомірні дії відповідають вимогам адміністративно-правових норм. До правомірних дій, що породжують адміністративно-правові відносини, належать акти управління — укази і розпорядження Пре-зидента, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів та ін. Для державного управління найбільш характерними є юридичні акти, які мають індивідуальний характер, оскільки вони породжують конк-ретні адміністративно-правові відносини безпосередньо (наприклад, Указом Президента України громадянина призначено заступником міністра освіти і науки України, що безпосередньо породжує адмі-ністративно-правові відносини між особою, призначеною на цю посаду, та іншими працівниками Міністерства освіти і науки Украї-ни). Адміністративно-правові відносини виникають також у зв'язку з діями окремих громадян і посадових осіб, наприклад, у разі звер-нення громадянина зі скаргою на дії посадової особи. Крім цього, юридичним фактом, що призводить до виникнення адміністративно-правових відносин, може бути бездіяльність.
Неправомірні дії — це правопорушення, проступки, що тягнуть за собою застосування заходів примусового впливу. До неправомірних дій належать правопорушення, в тому числі адміністративні та дис-циплінарні, за які настає відповідальність, наприклад, адміністративна відповідальність за ухилення від виконання законних вимог прокурора або невиконання розпорядження державного чи іншого органу про працевлаштування. Вчинення правопорушення тягне за собою виник-нення певного кола правовідносин, пов'язаних із застосуванням норм матеріального та процесуального адміністративного права.
Юридичним фактом цієї ж категорії є неправомірна бездіяльність. Приміром, бездіяльність, наслідком якої стало невиконання законних вимог прокурора, належить до юридичних фактів, які тягнуть за собою виникнення адміністративно-деліктних відносин (ст. 185 КпАП).
Адміністративно-правові відносини виникають не тільки в ре-зультаті діяльності людей, а й у разі виникнення подій .
Події, тобто явища, що трапляються незалежно від волі людей, та-кож можуть у деяких випадках виступати юридичними фактами, на-приклад, стихійне лихо, смерть тощо.
Таким чином, підставою реального виникнення, зміни або припинення адміністративно-правових відносин є юридичні факти, хоча такі відносини і моделюються в аб-страктних адміністративно-правових нормах.
4. Види адміністративних правовідносин
Адміністративно-правові відносини класифікуються за багатьма критеріями. Основними з них є нижченаведені.
За виконуваними функціями:
До регулятивних правовідносин належать ті, що пов'язані з ре-алізацією, умовно кажучи, «позитивної» функції адміністративного права. Це організація роботи апарату управління, керівництво ниж-чими структурами, задоволення запитів громадян тощо.
До правоохоронних правовідносин належать ті, що пов'язані з ре-алізацією правоохоронної функції адміністративного права. Найбільш відомий різновид правоохоронних відносин — відносини адміністра-тивно-деліктні (юрисдикційні). До них належать відносини, що складаються з приводу притягнення до відповідальності за адміністративні провини (проступки). Вони виникають між правопорушником і правозастосовчим органом (його посадовою особою). їх певне, умовно кажучи, організуюче значення полягає в тому, шо через вжиття заходів впливу, передбачених адміністративно-правовою нормою, держава в особі правомочного органу прагне юридичними засобами забезпечити належну (правомірну, правослухняну) поведінку людини.
3а сферою виникнення:
а) відносини у сфері виконавчої влади;
б) відно-сини у сфері функціонування державних утворень, що знаходяться за ме-жами виконавчої влади;
в) відносини у сфері недержавного управління (у місцевому самоврядуванні, у діяльності громадських організацій).
Серед відносин, що виникають у сфері здійснення виконавчої вла-ди, прийнято виділяти:
відносини у сфері загального управління (сфера відання Кабі-нету Міністрів, обласних і районних державних адміністрацій);
відносини у сфері галузевого управління (сфера відання галу-зевих органів виконавчої влади);
відносини у сфері міжгалузевого управління (сфера відання міжгалузевих органів виконавчої влади);
відносини у сфері функціонального управління (сфера відан-ня функціональних органів виконавчої влади).
За складом учасників:
відносини між главою держави — Президентом України і: всією системою органів виконавчої влади; органами інших, крім виконавчої, гілок влади; недержавними формуваннями; іншими колективними суб'єктами; фізичними особами;
відносини між вищим органом у системі органів виконавчої вла-ди, яким за Конституцією України (ст. 113) є Кабінет Міністрів України, і: рештою органів виконавчої гілки влади; органами інших, крім виконавчої, гілок влади; недержавними формуван-нями; іншими колективними суб'єктами; фізичними особами;
такі ж відносини, де обов'язковою стороною є центральні ор-гани виконавчої влади;
такі ж відносини, де обов'язковою стороною є місцеві органи виконавчої влади;
такі ж відносини, де обов'язковою стороною є органи місцево-го самоврядування;
такі ж відносини, але між посадовими особами усіх зазначених вище органів.
За наявністю чи відсутністю керуючого впливу виділяються дві групи адміністративних правовідносин:
а) відносини, що безпосередньо виражають основну формулу керуючого впливу (суб'єкт-об'єкт), у якій чітко виявляється владна природа державно-управлінської діяльності, їх можна позначити як властевідношення; іноді смороду іменуються як основні;
б) відносини, що складаються за рамками безпосередньо керуючого впливу на тієї чи інший об'єкт, але органічно зв'язані з його здійсненням; що характеризуються як неосновні правовідносини;
Перші з названих виражають сутність керування, другі зв'язані з цією сутністю, але прямо її не виражають. До першого можна віднести відносини між вищестоящими і нижчестоящими ланками механізму виконавчої влади, між посадовими обличчями-керівниками і підлеглими їм по службі працівниками адміністративно-управлінського апарата, між виконавчими органами (посадовими особами) і громадянами, що несуть визначені адміністративно-правові обов'язки і т.п.
Друга група характеризується тім, що такі відносини хоча і виникають безпосередньо в сфері державного керування, однак не переслідують метою безпосереднє керуюче вплив суб'єкта на керований об'єкт. Приміром, відносини між двома сторонами, що функціонують у сфері державного керування, але не зв'язані між собою співпідпорядкованістю. Так два міністерства можуть вступати у відносини, зв'язані з необхідністю підготовки спільного правового чи акта узгодження взаємних управлінських питань і т.д.
Іноді виділяють субординаційні і координаційні адміністративно-правові відносини. Субординаційні називають ті відносини, що побудовані на авторитарності (владності) юридичних волевиявлень суб'єкта керування. Координаційними зв'язками називають ті, у яких названа авторитарність відсутня.
Координація входити в перелік основних проявів державно-управлінської діяльності, тобто фактично збігається з її юридично владними проявами. Приміром, Міністерство природи Російської Федерації координує діяльність міністерств і відомств із питань охорони навколишньої природного середовища, причому прийняті цим органом рішення обов'язкові для інших виконавчих органів Російської Федерації.
Тісно пов’язаною з попередньою класифікацією є поділ адміністративно-правових відносин за станом взаємної підпорядкованості суб'єктів, шо беруть участь у правовідносинах, — адміністративні правовідносини:
між підпорядкованими суб'єктами, тобто між вищестоящими і нижчестоящими органами виконавчої влади;
між непідпорядкованими суб'єктами одного ієрархічного рівня: між власне міністерствами, державними адмініст-раціями районів або областей тощо;
між непідпорядкованими суб'єктами різного ієрархічного рівня, наприклад, між державною адміністрацією однієї об-ласті та районною держадміністрацією іншої області;
між органами виконавчої влади й організаціями, які їм ор-ганізаційно не підпорядковані (тобто організаційно від них незалежні): приміром, відносини між податковою інспекцією і підприємствами;
між адміністрацією (органом управління) підприємства, кор-порації, концерну тощо і безпосередньо керованим персона-лом даного підприємства та ін.
Важливою є класифікація адмі-ністративних правовідносин на так звані вертикальні та горизонтальні.
Вертикальні правовідносини найбільшою мірою виражають сут-ність адміністративно-правового регулювання і характер зв'язків у сфері управління. Ці відносини часто називають владовідносинами. Ви-никають вони між співпідпорядкованими у правовому розумінні сто-ронами і виражають юридичну залежність однієї сторони від другої.
Горизонтальними правовідносинами визнаються ті, в яких сторони юридично рівноправні. У них відсутні юридично-владні веління однієї сторони, обов'язкові для другої сторони. Зрозуміло, сам факт визнан-ня рівності сторін у адміністративно-правових відносинах, здавалося б, прямо суперечить сутності адміністративно-правового методу регу-лювання. Водночас багаторічна дослідницька робота вчених підтвердила можливість виникнення та існування таких відносин у сфері державного управління.
Адміністративно-правовими такі відносини робить державна во-ля, що вимагає від суб'єктів вступити у правові зв'язки між собою на паритетних засадах. Ця воля завжди виражена у формі адміністративно-правового акту. Відтак підставою для виникнення даних відносин є відповідна адміністративно-правова норма. Тому суб'єкти (адресати норми) не можуть відмовитися вступати у правовідносини, а також не можуть вийти за рамки державних приписів, якими регламентовано їхні взаємні права та обов'язки.
Горизонтальні адміністративно-правові відносини досить складно розрізнити у загальній масі управлінських зв'язків, адже вони вира-жені не так чітко, як вертикальні. Проте управлінська практика дає підстави віднести до них такі відносини:
відносини, що передують прийняттю нормативного акту. Вони є передумовою виникнення вертикальних відносин і призна-чені створити умови, необхідні для прийняття односторон-нього юридично-владного рішення. Це зв'язки між суб'єкта-ми, що перебувають на однаковому організаційно-правовому рівні, в які вони вступають з приводу підготовки та прийняття спільних нормативних актів, узгодження спільних уп-равлінських дій; відносини між органами виконавчої влади і профспілковими органами з приводу задоволення вимог ос-танніх (укладення або зміна тарифних угод);
відносини, у межах яких виробляються спільні заходи щодо виконання нормативних актів (проведення спільних ревізій, формування міжвідомчих комісій);
відносини договірного характеру, які виникають на підставі різних договорів (угод), котрі отримали назву адміністративних. Вони є однією з нетрадиційних форм управлінської діяль-ності, що відповідає відзначеним раніше тенденціям транс-формації методу адміністративного права.
Підсумовуючи аналіз горизонтальних адміністративних відносин, треба зауважити, що значна кількість управлінських зв'язків не врегу-льована юридично. Через це далеко не всі вони мають адміністратив-но-правовий характер, хоча і не втрачають управлінських якостей.
Підводячи підсумок вищесказаному можна дати таку узагальнену класифікацію:
а) управлінські відносини, у рамках яких безпосередньо реалізуються задачі, функції і повноваження виконавчої влади;
б) управлінські відносини внутріорганізаційного характеру, що виникають у процесі діяльності суб'єктів законодавчої (представницької) і судової влади, а також органів прокуратури;
в) управлінські відносини, що виникають за участю суб'єктів місцевого самоврядування;
г) окремі управлінські відносини організаційного характеру, що виникають у сфері “внутрішньої” життя суспільних об'єднань і інших недержавних формувань, а також у зв'язку зі здійсненням суспільними об'єднаннями зовнішньо-владних функцій і повноважень.
Адміністративно-правові відносини можна поділити також на внутрішні та зовнішні; майнові і немайнові; такі, що захищаються в адміністративному порядку, і такі, що захищаються у судовому поряд-ку.
5. Державно-управлінські відносини як складова
адміністративних правовідносин
Державно-управлінські відносини є лише частиною суспільних відно-син, що врегульовані нормами адміністративного права.
На відміну від адміністративних правовідносин у цілому обов'яз-ковим суб'єктом державно-управлінських відносин має бути суб'єкт державного управління. Суб'єктами державного управління є насампе-ред органи виконавчої влади. Водночас певна частина суб'єктів дер-жавного управління такого статусу не має: наприклад, адміністрації державних підприємств, установ, інших організацій.
Для реалізації функції виконання суб'єкти державного управління наділені повноваженнями державно-владного характеру, тобто одер-жують від держави право здійснювати розпорядчу функцію. При цьо-му вони діють від імені держави і з метою реалізації державної політи-ки у тій чи іншій сфері суспільного розвитку, застосовують заходи як переконання, так і державного примусу.
Розпорядча діяльність управлінських суб'єктів дістає вияв
у прийнятті загальнообов'язкових приписів, які закріплюються в указах, постановах, положеннях, розпорядженнях, інструкціях, протоколах тощо;
у організації виконання за-значених приписів;
у здійсненні контролю за цим процесом.
Нові функції і завдання держави в сучасних умовах зумовлю-ють і новий зміст державно-управлінських відносин. Так, одно-сторонньо-владний характер цих відносин в ринкових умовах якісно змінюється, хоч і зберігає свою природу. Здійснення загальних функцій обслуговування суспільних потреб не виключає застосування господарсько-розпорядчих і владно-примусових засобів державного управління, але вони вже не домінують у цій діяльності. Хоча у підтриманні встановленого правопорядку держава має всебічно використовувати необхідні для цього владно-примусові засоби.
Державно-управлінські відносини існують у різних формах, і однією з них є адміністративно-правові відносини. Адже певна кількість держав-но-управлінських відносин регулюється конституційним, фінансовим, земельним, екологічним та іншими галузями права. І це цілком зако-номірно, позаяк неможливо усі прояви державного управління охопити у повному обсязі адміністративно-правовим регулюванням.
План
Поняття і основні риси адміністративних правовідносин
Структура адміністративного правовідносини
Юридичні факти в адміністративному праві та їх класифікація
Види адміністративних правовідносин
Державно-управлінські відносини як складова адміністративних правовідносин
1. Поняття і основні риси адміністративних правовідносин
Апарат виконавчої влади забезпечує виконання завдань у сферах господарського, соціально-культурного, адміністративно-по-літичного будівництва та в інших галузях управлінської діяльності.
У процесі управління виникають організаційні зв'язки між учас-никами цих відносин, багато з яких потребують правового регулю-вання. Таке регулювання здійснюється за допомогою адміністратив-но-правових норм і таким чином перетворює їх в адміністративно-правові відносини.
Правовідносини належать до фундаментальних категорій науки адміністративного права. Саме у правовідносинах воно існує, діє, жи-ве. У них найбільш рельєфно відображаються специфіка методу адмі-ністративно-правового регулювання суспільних відносин. Місце і значення адміністративно-правових відносин в теорії адміністративно-го права зумовлено також тим, що будь-яке питання з цього приводу своїми коріннями сягає сутності предмета адміністративного права.
За радянської правової системи адміністративно-правові відносини мали розгляда-тися:
а) виключно з позицій поділу суспільних відносин на мате-ріальні й надбудовні, або первинні та вторинні;
б) як частка суспільних відносин.
З іншого боку, згадана категорія потрапила в залежність від традиційних поглядів на адміністративне право як засіб безперечного впливу держави на суспільні процеси і застосування у відносинах «держава — громадянин» адміністративно-примусових за-ходів. Неприйняття інших наукових поглядів ускладнило теоретичне осмислення сутності адміністративно-правових відносин, зробило поняття останніх абстрактно-схоластичним, безпідставно відокреми-ло від проголошених прав людини.
Конституція України закріпила принципово нову роль держави у відносинах з людиною. Відтепер держава відповідає перед людиною за свою діяльність, а її головним обов'язком є захист і забезпечення реалізації прав і свобод людини. Отже, зроблено перехід до нової іде-ології державної, в тому числі виконавчої, влади, і ця ідеологія — служіння держави інтересам людини.
У теорії адміністративного права майже не звертається увага на здатність адміністративно-правових відносин визначати рівень ре-ального використання громадянами своїх прав і свобод, висвітлюва-ти рівень їх довіри до державної влади і органів державного уп-равління.
У зв'язку з цим важливим чинником впровадження нової ідеології, здійснення реформи державного управління, утвердження концепту-ально нової доктрини адміністративного права є перебудова за нови-ми принципами теоретичної моделі адміністративно-правових відно-син.
Таким чином, адміністративно-правові відносини - це врегульовані нормами адміністративного права суспільні відносини, що складаються в сфері діяльності виконавчої влади.
Це повинні бути переважно публічно-сервісні відносини, тобто відносини, у межах яких і завдяки яким держава обслуговує правомірні потреби й інтереси приватних осіб.
Адміністративно-правові відносини являють собою різновид правових відносин, різноманітних за своїм характером, юридичному змісту та колу учасників. Їм властиві всі основні ознаки будь-якого правовідносини, наприклад:
первинність правових норм, так як правовідношенням є результат регулюючого впливу на дані суспільні відносини певної правової норми, і надає їм юридичної форми;
регламентація правовою нормою дій (поведінки) сторін цього відношення; кореспонденція взаємних обов'язків і прав сторін правовідносини, обумовлена нормою і т.п.
Стосовно первинності правової норми стосовно правовідношення слід зазначити таке Адміністративно-правові відносини (або адміністративні пра-вовідносини) традиційно розглядаються як результат регулюючого впливу адміністративно-правової норми на суспільні відносини, внаслідок чого вони перетворюються на правові відносини. Ключовою тут є теза про те, що адміністративно-правової форми можуть набути різні види суспільних відносин, і насамперед державно-управлінські відносини, котрі становлять вагому частку в змісті предмета адмі-ністративно-правового регулювання.
У цьому зв'язку важливо з'ясувати, чи можливе взагалі здійснення ре-гулювання нормами адміністративного права за межами правовідносин? Адміністративно-правова практика дає на це питання позитивну відповідь. Дійсно, реалізація адміністративно-правових норм шляхом їх додержання (яке виступає різновидом виконання цих норм) відбувається поза адміністративними правовідносинами. Адже такий варіант ре-алізації норм являє собою пасивну поведінку суб'єкта адміністративно-го права, який не допускає порушень приписів відповідних норм, і тому ця поведінка не потребує взаємодії з іншими суб'єктами.
Адміністративно-правові відносини характеризуються усіма оз-наками правових відносин, але, крім цього, мають деякі особливос-ті, які полягають у тому, що:
1) адміністративно-правові відносини складаються у сфері уп-равління, тобто в повсякденній практичній реалізації завдань і функ-цій держави щодо здійснення управління господарським, соціально-культурним будівництвом, адміністративно-політичною сферою, іншою управлінською діяльністю;
2) в усіх відносинах однією із сторін обов'язково є орган вико-навчої влади (державного управління) або громадська організація, наділена державно-владними повноваженнями;
3) адміністративно-правові відносини — це особливий зв'язок між їх учасниками, один з яких за даних обставин має право вима-гати від іншого такої поведінки, яка передбачена адміністративно-правовою нормою;
4) орган управління зобов'язаний реалізувати свої матеріально-правові та процесуальні права, тобто право є одночасно і обов'язком суб'єкта адміністративно-правових відносин;
5) адміністративно-правові відносини можуть виникнути за ініціативою будь-якого суб'єкта адміністративного права, але згода іншої сторони не є обов'язковою умовою для їх виникнення;
6) порушення однією із сторін своїх обов'язків зумовлює її відповідальність не перед іншою стороною, а перед державою в особі її компетентних органів;
7) адміністративно-правові відносини, що виникають між органами виконавчої влади та іншими суб'єктами адміністратив-ного права, не завжди є відносинами, які здійснюються за мето-дом влади та підпорядкування. Ці відносини можуть реалізо-вуватися на засадах як влади і підпорядкування, так і рівності сторін, тобто кожна сторона зобов'язана виконувати конкретні вимоги правової норми. Тут завжди має місце подвійний зв'язок: правомочність — обов'язок — правомочність. Наявність взаєм-них прав і обов'язків є характерною для досить широкого кола адміністративних правовідносин;
8) санкції, що застосовуються до сторін адміністративно-право-вих відносин за порушення ними своїх прав і обов'язків, — це, як правило, заходи адміністративного примусу, адміністративної та дис-циплінарної відповідальності, може настати також матеріальна або кримінальна відповідальність;
9) спори, що виникають між сторонами адміністративно-право-вих відносин, вирішуються як в адміністративному, так і в судово-му порядку. Більшість адміністративно-правових спорів вирішується в адміністративному порядку, тобто уповноваженими на те органа-ми державної виконавчої влади або посадовими особами. Конститу-цією України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місце-вого самоврядування, посадових і службових осіб (ст. 55).
У цілому адміністративно-правові відносини характеризуються двома найважливішими рисами: з одного боку — це форми соціаль-них відносин, оскільки в них обов'язково беруть участь люди чи їх об'єднання, а з іншого — це форми організаційних відносин, у про-цесі реалізації яких розв'язуються завдання управлінської діяльності.
Суперечки, що виникають між сторонами адміністративних пра-вовідносин, вирішуються, як правило, у позасудовому порядку, тобто шляхом прямого розпорядження правомочного органу.
Отже, адміністративно-правові відносини завжди мають публічно-владний характер, оскільки один з їх суб'єктів обов'язково має юридично-владні повноваження щодо інших учасників цих відносин.
Підводячи підсумок вищевказаному, можна дати таке визначення: адміністративного правовідносини, як урегульоване адміністративно-правовою нормою управлінські суспільні відносини, у якому сторони виступають як носії взаємних правий і обов'язків, встановлених і гарантованих адміністративно-правовою нормою.
2. Структура адміністративного правовідносини
Структура адміністративних правовідносин включає в себе суб'єк-ти, об'єкт та зміст.
Першорядна роль у визначенні змісту адміністративно-пра-вових відносин належить їх сторонам (суб'єктам). Такими сторонами виступають суб'єкти адміністративного права, тобто носії передбачених адміністративно-правовими нормами прав і обов'язків, котрі здатні ці права реалізовувати, а покладені обов'язки виконувати.
Суб'єктом адміністративних правовідносин можуть бути як фізичні особи (громадяни України, іноземці, особи без громадянства), так і юри-дичні особи (державні органи, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи і організації незалежно від форми власності, суспільні організації, політичні партії, релігійні організації та ін.).
Вирішальною особливістю адміністративно-правових відносин є те, що однією із сторін завжди є носій юридично-владних повноважень щодо інших суб'єктів, якими його наділяють адміністративно-правові норми. Адміністративно-правові відносини формуються, як правило, в особливій сфері суспільного життя — публічному (державному і само-врядному) управлінні, і насамперед у зв'язку із здійсненням органами виконавчої влади своїх владно-розпорядчих функцій. Ця особливість адміністративних правовідносин прямо випливає зі змісту предмета адміністративно-правового регулювання.
Адміністративні правовідносини можуть виникати за ініціативою будь-якої із сторін. Проте згода або бажання другої сторони не є обов'язковою умовою їх виникнення. Адміністративні правовідноси-ни можуть виникати всупереч бажанню другої сторони. Наприклад, у разі звернення громадянина до міністерства останнє незалежно від свого «бажання» зобов'язане на таке звернення відреагувати і розгля-нути звернення громадянина.
Аналогічна ситуація виникає і тоді, коли другою стороною є не гро-мадянин, а нижчестоящий орган управління або підприємство, уста-нова, організація. Зрозуміло, що органи виконавчої влади мають пра-во породжувати адміністративні правовідносини в односторонньому порядку, керуючись інтересами держави і завданнями, що стоять пе-ред ними. Відтак адміністративно-правові відносини можуть виника-ти за ініціативою будь-якої із сторін без згоди другої сторони.
Для того, щоби бути суб'єктом адміністративних правовідносин, необхідно володіти адміністративною правосуб'єктністю, тобто адмі-ністративною правоздатністю, адміністративною дієздатністю та ад-міністративною деліктоздатністю.
Адміністративна правоздатність — це здатність особи мати права та обов'язки у сфері державного управління. Адміністративна дієздатність — це здатність особи самостійно реалізувати свої права і обов'язки у сфері державного управління. Адміністративна деліктоздатність — це здатність особи нести ад-міністративну відповідальність за свої вчинки.
Об'єктом адміністративних правовідносин є те, заради чого вини-кають власне правовідносини: поведінка, воля, свідомість, матеріальні цінності, нематеріальні блага та ін.
Зміст адміністративних правовідносин складають суб'єктивні юри-дичні права та обов'язки.
Суб'єктивні юридичні права — це міра дозво-леної поведінки, що забезпечується державою (свобода переміщення, право на державну службу, право на звернення та ін.).
Юридичні обов'-язки — міра необхідної поведінки, яка забезпечується державою. При цьому, у певних випадках особа повинна утриматися від вчинення пев-них дій (дрібного хуліганства, невиконання своїх обов'язків, порушення дисципліни), в інших, навпаки, здійснити їх (одержати дозвіл на зайнят-тя певним видом діяльності, своєчасно розглянути звернення та ін.).
Виникнення адміністративно-правових відносин — це, по суті, юри-дичний рівень об'єктивізації загальної волі держави в реальній по-ведінці конкретних суб'єктів. Процес виникнення (формування) пра-вовідносин має три послідовно здійснюваних етапи:
по-перше, визначається необхідність (доцільність) і мож-ливість встановлення конкретного адміністративно-правового відношення;
по-друге, створюється відповідна юридична конструкція, тобто своєрідна абстрактна модель адміністративного правовідношен-ня. Закріплюється ця модель в адміністративно-правових нормах;
по-третє, відбувається реалізація відповідних правових норм і, як результат, виникають сталі юридичні зв'язки між адресата-ми норм у формі адміністративно-правових відносин. Водночас адміністративні правовідносини виникають (так само, як і змінюються та припиняються) лише з настанням конкретних об-ставин, які прийнято називати юридичними фактами.
Таким чином, підставою виникнення адміністративних правовідносин виступа-ють юридичні факти, тобто такі життєві ситуації, з якими закон пов'я-зує їх виникнення, змінення та припинення. Такі факти є юридични-ми, тому що, по-перше, на їхню наявність вказує норма права (гіпо-теза), по-друге, з настанням цих фактів закон пов'язує настання пев-них юридичних наслідків: виникнення, змінення, припинення.
3. Юридичні факти в адміністративному праві та їх класифікація
Певні життєві обставини стають юридичними фактами, оскільки вони передба-чені в адміністративно-правових нормах (прямо — у гіпотезі, опосеред-ковано — в диспозиції або санкції).
Основною рисою юридичних фактів є здатність викликати правові наслідки. Як тільки в житті з'являються факти, вказані в гіпотезі норми, ос-тання починає діяти, в результаті її адресати в одних випадках мають можливість для реалізації своїх прав і обов'язків, в інших набувають суб'єктивних прав і обов'язків, передбачених диспозицією адміністративної норми.
Наприклад, Закон України «Про дорожний рух» містить норму, згідно з якою ко-жен громадянин, що не має медичних протипоказань, може в установ-леному порядку отримати право на керування автотранспортними за-собами і мотоколясками — за досягнення 16 років; автомобілями усіх видів і категорій (за винятком автобусів і вантажних автомобілів, об-ладнаних для перевезення більш як 8 пасажирів ) — з 18 років; автобу-сами і вантажними автомобілями, обладнаними для перевезення більш як 8 пасажирів —з 19 років. У даному разі юридичним фактом буде до-сягнення відповідного віку. З настанням юридичного факту громадя-нин набуває суб'єктивного права, якого раніше у нього не було.
Диспозиція зобов'язуючої або уповноважуючої адміністративно-правової норми приписує, якою повинна або може бути поведінка ак-тивної сторони. Дії осіб відповідно до приписів диспозиції норми, тобто дії, що являють собою реалізацію прав і обов'язків, є юридич-ними фактами. Отже, фіксуючи права і обов'язки, диспозиція опосе-редковано вказує на юридичні факти.
Нерідко норми права пов'язують юридичні наслідки не тільки з на-явністю тієї чи іншої обставини, а й з її відсутністю. Так, одержання права на управління транспортними засобами зумовлене не тільки настанням відповідного віку, а й відсутністю медичних протипоказань (фізичних вад і захворювань). Сюди ж належать факти невико-нання зобов'язань.
Так, невиконання громадянином обов'язку пере-реєстрації вогнепальної гладкоствольної мисливської зброї є юридич-ним фактом і тягне адміністративну відповідальність за ст. 192 Кодек-су України про адміністративні правопорушення (КпАП). Невико-нання батьками або особами, що їх замінюють, обов'язків щодо вихо-вання дітей тягне адміністративну відповідальність за ст. 184 КпАП.
Щодо складних і складених юридичних фактів слід зазначити наступне. Часто для виникнення правовідносин потрібна сукупність двох або кількох юридичних фактів, наявність яких необхідна для настання юридичних наслідків. Наприклад, для одержання права на управління транспортним засобом необхідна наявність таких юридичних фактів: настання відповідного віку; відсутність медичних протипоказань; підготовка у відповідному навчальному закладі (або самопідготовка за відповідною програмою); одержання відповідного посвідчення.
Юридичні факти класифікуються за різними критеріями.
За правовими наслідками:
Правоутворюючі – факти, які викликають встановлення правовідносин (наприклад, прийняття індивідуального адміністартивного акта, вчинення адміністративних правопорушень).
Правозмінюючі факти змінюють існуючі правовідносини. Так, виз-нання за правопорушником неможливості сплатити штраф може призвести до винесення постанови про накладення штрафу працівником виконавчої служби шляхом звернення стягнення на особисте майно правопорушника (ст. 308 КпАП). Такий юридичний факт (винесення постанови) змінює зміст адміністративних пра-вовідносин між сторонами, хоча правовідносини зберігаються.
Правоприпиняючі факти зумовлюють припинення правовідносин. Такими є дії особи щодо здійснення суб'єктивного права або вико-нання юридичного зобов'язання. Наприклад, сплата правопорушни-ком штрафу (тобто виконання постанови про накладення стягнення) припиняє адміністративно-деліктні відносини, які виникли у зв'язку зі здійсненням правопорушення.
За вольовою ознакою:
Дії, які є результатом активного волевиявлення суб'єкта і в свою чергу поділяються на:
Правомірні дії відповідають вимогам адміністративно-правових норм. До правомірних дій, що породжують адміністративно-правові відносини, належать акти управління — укази і розпорядження Пре-зидента, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів та ін. Для державного управління найбільш характерними є юридичні акти, які мають індивідуальний характер, оскільки вони породжують конк-ретні адміністративно-правові відносини безпосередньо (наприклад, Указом Президента України громадянина призначено заступником міністра освіти і науки України, що безпосередньо породжує адмі-ністративно-правові відносини між особою, призначеною на цю посаду, та іншими працівниками Міністерства освіти і науки Украї-ни). Адміністративно-правові відносини виникають також у зв'язку з діями окремих громадян і посадових осіб, наприклад, у разі звер-нення громадянина зі скаргою на дії посадової особи. Крім цього, юридичним фактом, що призводить до виникнення адміністративно-правових відносин, може бути бездіяльність.
Неправомірні дії — це правопорушення, проступки, що тягнуть за собою застосування заходів примусового впливу. До неправомірних дій належать правопорушення, в тому числі адміністративні та дис-циплінарні, за які настає відповідальність, наприклад, адміністративна відповідальність за ухилення від виконання законних вимог прокурора або невиконання розпорядження державного чи іншого органу про працевлаштування. Вчинення правопорушення тягне за собою виник-нення певного кола правовідносин, пов'язаних із застосуванням норм матеріального та процесуального адміністративного права.
Юридичним фактом цієї ж категорії є неправомірна бездіяльність. Приміром, бездіяльність, наслідком якої стало невиконання законних вимог прокурора, належить до юридичних фактів, які тягнуть за собою виникнення адміністративно-деліктних відносин (ст. 185 КпАП).
Адміністративно-правові відносини виникають не тільки в ре-зультаті діяльності людей, а й у разі виникнення подій .
Події, тобто явища, що трапляються незалежно від волі людей, та-кож можуть у деяких випадках виступати юридичними фактами, на-приклад, стихійне лихо, смерть тощо.
Таким чином, підставою реального виникнення, зміни або припинення адміністративно-правових відносин є юридичні факти, хоча такі відносини і моделюються в аб-страктних адміністративно-правових нормах.
4. Види адміністративних правовідносин
Адміністративно-правові відносини класифікуються за багатьма критеріями. Основними з них є нижченаведені.
За виконуваними функціями:
До регулятивних правовідносин належать ті, що пов'язані з ре-алізацією, умовно кажучи, «позитивної» функції адміністративного права. Це організація роботи апарату управління, керівництво ниж-чими структурами, задоволення запитів громадян тощо.
До правоохоронних правовідносин належать ті, що пов'язані з ре-алізацією правоохоронної функції адміністративного права. Найбільш відомий різновид правоохоронних відносин — відносини адміністра-тивно-деліктні (юрисдикційні). До них належать відносини, що складаються з приводу притягнення до відповідальності за адміністративні провини (проступки). Вони виникають між правопорушником і правозастосовчим органом (його посадовою особою). їх певне, умовно кажучи, організуюче значення полягає в тому, шо через вжиття заходів впливу, передбачених адміністративно-правовою нормою, держава в особі правомочного органу прагне юридичними засобами забезпечити належну (правомірну, правослухняну) поведінку людини.
3а сферою виникнення:
а) відносини у сфері виконавчої влади;
б) відно-сини у сфері функціонування державних утворень, що знаходяться за ме-жами виконавчої влади;
в) відносини у сфері недержавного управління (у місцевому самоврядуванні, у діяльності громадських організацій).
Серед відносин, що виникають у сфері здійснення виконавчої вла-ди, прийнято виділяти:
відносини у сфері загального управління (сфера відання Кабі-нету Міністрів, обласних і районних державних адміністрацій);
відносини у сфері галузевого управління (сфера відання галу-зевих органів виконавчої влади);
відносини у сфері міжгалузевого управління (сфера відання міжгалузевих органів виконавчої влади);
відносини у сфері функціонального управління (сфера відан-ня функціональних органів виконавчої влади).
За складом учасників:
відносини між главою держави — Президентом України і: всією системою органів виконавчої влади; органами інших, крім виконавчої, гілок влади; недержавними формуваннями; іншими колективними суб'єктами; фізичними особами;
відносини між вищим органом у системі органів виконавчої вла-ди, яким за Конституцією України (ст. 113) є Кабінет Міністрів України, і: рештою органів виконавчої гілки влади; органами інших, крім виконавчої, гілок влади; недержавними формуван-нями; іншими колективними суб'єктами; фізичними особами;
такі ж відносини, де обов'язковою стороною є центральні ор-гани виконавчої влади;
такі ж відносини, де обов'язковою стороною є місцеві органи виконавчої влади;
такі ж відносини, де обов'язковою стороною є органи місцево-го самоврядування;
такі ж відносини, але між посадовими особами усіх зазначених вище органів.
За наявністю чи відсутністю керуючого впливу виділяються дві групи адміністративних правовідносин:
а) відносини, що безпосередньо виражають основну формулу керуючого впливу (суб'єкт-об'єкт), у якій чітко виявляється владна природа державно-управлінської діяльності, їх можна позначити як властевідношення; іноді смороду іменуються як основні;
б) відносини, що складаються за рамками безпосередньо керуючого впливу на тієї чи інший об'єкт, але органічно зв'язані з його здійсненням; що характеризуються як неосновні правовідносини;
Перші з названих виражають сутність керування, другі зв'язані з цією сутністю, але прямо її не виражають. До першого можна віднести відносини між вищестоящими і нижчестоящими ланками механізму виконавчої влади, між посадовими обличчями-керівниками і підлеглими їм по службі працівниками адміністративно-управлінського апарата, між виконавчими органами (посадовими особами) і громадянами, що несуть визначені адміністративно-правові обов'язки і т.п.
Друга група характеризується тім, що такі відносини хоча і виникають безпосередньо в сфері державного керування, однак не переслідують метою безпосереднє керуюче вплив суб'єкта на керований об'єкт. Приміром, відносини між двома сторонами, що функціонують у сфері державного керування, але не зв'язані між собою співпідпорядкованістю. Так два міністерства можуть вступати у відносини, зв'язані з необхідністю підготовки спільного правового чи акта узгодження взаємних управлінських питань і т.д.
Іноді виділяють субординаційні і координаційні адміністративно-правові відносини. Субординаційні називають ті відносини, що побудовані на авторитарності (владності) юридичних волевиявлень суб'єкта керування. Координаційними зв'язками називають ті, у яких названа авторитарність відсутня.
Координація входити в перелік основних проявів державно-управлінської діяльності, тобто фактично збігається з її юридично владними проявами. Приміром, Міністерство природи Російської Федерації координує діяльність міністерств і відомств із питань охорони навколишньої природного середовища, причому прийняті цим органом рішення обов'язкові для інших виконавчих органів Російської Федерації.
Тісно пов’язаною з попередньою класифікацією є поділ адміністративно-правових відносин за станом взаємної підпорядкованості суб'єктів, шо беруть участь у правовідносинах, — адміністративні правовідносини:
між підпорядкованими суб'єктами, тобто між вищестоящими і нижчестоящими органами виконавчої влади;
між непідпорядкованими суб'єктами одного ієрархічного рівня: між власне міністерствами, державними адмініст-раціями районів або областей тощо;
між непідпорядкованими суб'єктами різного ієрархічного рівня, наприклад, між державною адміністрацією однієї об-ласті та районною держадміністрацією іншої області;
між органами виконавчої влади й організаціями, які їм ор-ганізаційно не підпорядковані (тобто організаційно від них незалежні): приміром, відносини між податковою інспекцією і підприємствами;
між адміністрацією (органом управління) підприємства, кор-порації, концерну тощо і безпосередньо керованим персона-лом даного підприємства та ін.
Важливою є класифікація адмі-ністративних правовідносин на так звані вертикальні та горизонтальні.
Вертикальні правовідносини найбільшою мірою виражають сут-ність адміністративно-правового регулювання і характер зв'язків у сфері управління. Ці відносини часто називають владовідносинами. Ви-никають вони між співпідпорядкованими у правовому розумінні сто-ронами і виражають юридичну залежність однієї сторони від другої.
Горизонтальними правовідносинами визнаються ті, в яких сторони юридично рівноправні. У них відсутні юридично-владні веління однієї сторони, обов'язкові для другої сторони. Зрозуміло, сам факт визнан-ня рівності сторін у адміністративно-правових відносинах, здавалося б, прямо суперечить сутності адміністративно-правового методу регу-лювання. Водночас багаторічна дослідницька робота вчених підтвердила можливість виникнення та існування таких відносин у сфері державного управління.
Адміністративно-правовими такі відносини робить державна во-ля, що вимагає від суб'єктів вступити у правові зв'язки між собою на паритетних засадах. Ця воля завжди виражена у формі адміністративно-правового акту. Відтак підставою для виникнення даних відносин є відповідна адміністративно-правова норма. Тому суб'єкти (адресати норми) не можуть відмовитися вступати у правовідносини, а також не можуть вийти за рамки державних приписів, якими регламентовано їхні взаємні права та обов'язки.
Горизонтальні адміністративно-правові відносини досить складно розрізнити у загальній масі управлінських зв'язків, адже вони вира-жені не так чітко, як вертикальні. Проте управлінська практика дає підстави віднести до них такі відносини:
відносини, що передують прийняттю нормативного акту. Вони є передумовою виникнення вертикальних відносин і призна-чені створити умови, необхідні для прийняття односторон-нього юридично-владного рішення. Це зв'язки між суб'єкта-ми, що перебувають на однаковому організаційно-правовому рівні, в які вони вступають з приводу підготовки та прийняття спільних нормативних актів, узгодження спільних уп-равлінських дій; відносини між органами виконавчої влади і профспілковими органами з приводу задоволення вимог ос-танніх (укладення або зміна тарифних угод);
відносини, у межах яких виробляються спільні заходи щодо виконання нормативних актів (проведення спільних ревізій, формування міжвідомчих комісій);
відносини договірного характеру, які виникають на підставі різних договорів (угод), котрі отримали назву адміністративних. Вони є однією з нетрадиційних форм управлінської діяль-ності, що відповідає відзначеним раніше тенденціям транс-формації методу адміністративного права.
Підсумовуючи аналіз горизонтальних адміністративних відносин, треба зауважити, що значна кількість управлінських зв'язків не врегу-льована юридично. Через це далеко не всі вони мають адміністратив-но-правовий характер, хоча і не втрачають управлінських якостей.
Підводячи підсумок вищесказаному можна дати таку узагальнену класифікацію:
а) управлінські відносини, у рамках яких безпосередньо реалізуються задачі, функції і повноваження виконавчої влади;
б) управлінські відносини внутріорганізаційного характеру, що виникають у процесі діяльності суб'єктів законодавчої (представницької) і судової влади, а також органів прокуратури;
в) управлінські відносини, що виникають за участю суб'єктів місцевого самоврядування;
г) окремі управлінські відносини організаційного характеру, що виникають у сфері “внутрішньої” життя суспільних об'єднань і інших недержавних формувань, а також у зв'язку зі здійсненням суспільними об'єднаннями зовнішньо-владних функцій і повноважень.
Адміністративно-правові відносини можна поділити також на внутрішні та зовнішні; майнові і немайнові; такі, що захищаються в адміністративному порядку, і такі, що захищаються у судовому поряд-ку.
5. Державно-управлінські відносини як складова
адміністративних правовідносин
Державно-управлінські відносини є лише частиною суспільних відно-син, що врегульовані нормами адміністративного права.
На відміну від адміністративних правовідносин у цілому обов'яз-ковим суб'єктом державно-управлінських відносин має бути суб'єкт державного управління. Суб'єктами державного управління є насампе-ред органи виконавчої влади. Водночас певна частина суб'єктів дер-жавного управління такого статусу не має: наприклад, адміністрації державних підприємств, установ, інших організацій.
Для реалізації функції виконання суб'єкти державного управління наділені повноваженнями державно-владного характеру, тобто одер-жують від держави право здійснювати розпорядчу функцію. При цьо-му вони діють від імені держави і з метою реалізації державної політи-ки у тій чи іншій сфері суспільного розвитку, застосовують заходи як переконання, так і державного примусу.
Розпорядча діяльність управлінських суб'єктів дістає вияв
у прийнятті загальнообов'язкових приписів, які закріплюються в указах, постановах, положеннях, розпорядженнях, інструкціях, протоколах тощо;
у організації виконання за-значених приписів;
у здійсненні контролю за цим процесом.
Нові функції і завдання держави в сучасних умовах зумовлю-ють і новий зміст державно-управлінських відносин. Так, одно-сторонньо-владний характер цих відносин в ринкових умовах якісно змінюється, хоч і зберігає свою природу. Здійснення загальних функцій обслуговування суспільних потреб не виключає застосування господарсько-розпорядчих і владно-примусових засобів державного управління, але вони вже не домінують у цій діяльності. Хоча у підтриманні встановленого правопорядку держава має всебічно використовувати необхідні для цього владно-примусові засоби.
Державно-управлінські відносини існують у різних формах, і однією з них є адміністративно-правові відносини. Адже певна кількість держав-но-управлінських відносин регулюється конституційним, фінансовим, земельним, екологічним та іншими галузями права. І це цілком зако-номірно, позаяк неможливо усі прояви державного управління охопити у повному обсязі адміністративно-правовим регулюванням.
