ПРЕДМЕТ, МЕТОД ТА СИСТЕМА АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА
. ПРЕДМЕТ, МЕТОД ТА СИСТЕМА АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА
План
1. Поняття адміністративного права
2. Предмет адміністративного права
3. Метод адміністративного права
4. Демократизація методу адміністративного права
5. Принципи адміністративного права
6. Система адміністративного права
1. Поняття адміністративного права
Вивчення даної теми слід розпочати з уяснення того, що адміністративне право, як і конституційне право, опосередковує функціонування публічної влади в державі, тобто воно є правом державного управління, що передбачає владний вплив держави, в особі державних органів і посадових осіб, на різноманітні суспільні відносини.
Адміністративне право — це галузь права (сукупність правових норм), що регулюс з метою реалізації завдань і функцій держави суспільні відносини управлінського характеру, які складаються у сфері виконавчої і розпорядчої діяльності органів виконавчої влади, внутрішньоорганиаційпій діяльності інших державних органів, а також у процесі здійснення громадськими організаціями, їх органами зовнішніх юридично-владних повноважень.
Адміністративне право є самостійною галуззю права, за допомогою якої держава регулює однорідні суспільні відносини у сфері державного управління, розвиває та зміцнює його демократичні основи.
Адміністративному праву належить особлива роль у механізмі правового впливу — воно виступає необхідним і важливим інструментом управління соціальними процесами у суспільстві. Інакше кажучи, адміністративне право — це управлінське право, яке відрізняється від інших галузей права специфікою предмета, методу регулювання та структурними особливостями (системою розміщення нормативного матеріалу). Характеристика будь-якої галузі права, в першу чергу, нерозривно пов'язана з визначенням поняття та особливостей таких важливих чинників, як предмет і метод даної галузі. Саме ці чинники характеризують сутність та особливості адміністративного права.
Адміністративне право - галузь права, норми якої регулюють суспільні відносини, що виникають в процесі організації і реалізації виконавчої влади.
Особливу увагу слід звернути на те, що при визначенні адміністративного права необхідно враховувати єдність трьох головних функцій, а саме:
а) управлінської (тобто регулювання управлінської діяльності);
б) правореалізаційної (реалізація прав і свобод громадян);
в) правозахисної (захист порушених прав і свобод громадян).
Саме в межах третьої функції передбачено створення адміністративної юстиції як форми спеціалізованого судового захисту прав і свобод громадян від порушень з боку органів виконавчої влади.
Можна говорити про те, що норми адміністративного права:
встановлюють форми і методи державного управління, способи забезпечення законності в державному управлінні;
регламентують порядок створення органів виконавчої влади, їхню компетенцію, повноваження посадових осіб цих органів; взаємовідносини органів виконавчої влади з іншими державними органами, суспільними об'єднаннями, підприємствами і громадянами;
визначають правове положення громадян, органів місцевого самоврядування, громадських об'єднань та інших недержавних формувань у сфері управління;
регулюють управлінські відносини в соціально-політичній, соціально-культурній і економічній сферах.
Традиційно вважалося, і багатьма дослідниками вважається дотепер, що адміністративне право є галуззю права, за допомогою якої держава регулює суспільні відносини у сфері державного управління з метою ор-ганізації та спрямування важливих процесів суспільного розвитку. При цьому автори формулюють поняття адміністративного права, спираючись зазвичай на наукову базу минулих часів, коли адміністративне право було підпорядковане виключно завданням всеохоплюючого держав-ного управління.
Перехід до ринкових умов господарювання, а також здійснення державної влади на засадах демократії на території колишнього Радянського Союзу, змінив ставлення до адміністративного права. Проте дотепер адміністративне право більшістю авторів тлумачиться переважно як право управлінське (або як право адміністрування), що регулює управлінський вплив держави, охоп-люючи цим також застосування засобів адміністративного примусу, насамперед у вигляді заходів адміністративної відповідальності.
І хоча наявність управлінського аспекта не викликає сумніву, але обмежувати адміністративне право лише ним не можна. Адже при цьому інші важливі його аспекти — регулювання порядку надання адміністративних (управлінських) послуг, захист порушених прав і свобод громадян тощо — фактично не враховуються.
Насправді зазначений пріоритет управлінських відносин був виправданий лише для правово-го регулювання радянського періоду, оскільки тоді управління з боку держави, дійсно, домінувало фактично в усіх сферах суспільного роз-витку. Нині ситуація змінилася: сфера управлінських відносин карди-нально звузилася.
Станом на даний час необхідним є уточнення суті і призначення адміністративного права. Оцінюючи сукупність суспільних відносин, що підлягають регу-люванню адміністративним правом, необхідно мати на увазі, що у сфері регулювання адміністративного права перебуває весь спектр відносин, що формуються в ході діяльності органів виконавчої влади щодо реалізації покладених на них завдань і функцій держави. При цьому пріоритети у діяльності органів виконавчої влади в сучас-них умовах суттєво змінилися. Зокрема, перехід до ринкових засад в економіці України вплинув і на зміст державного управління у цій сфері. Якщо у справі охорони громадського порядку і безпеки та в ок-ремих напрямах адміністративно-політичної діяльності державно-владний вплив посилюється, то економіка потребує більшої незалеж-ності від держави і активнішого використання відповідних важелів ринкової саморегуляції.
Державно-управлінська діяльність має перетворюватися з пе-реважно владно-розпорядчої щодо людини на діяльність, що голо-вним чином забезпечує пріоритет прав особи у її відносинах з держа-вою і зорієнтована на надання громадянам адміністративних (уп-равлінських) послуг. Певна річ, традиційною складовою цієї галузі права є інститут адміністративного примусу, в тому числі адміністративної відпові-дальності — засобу державного примусу, який використовується для припинення і попередження неправомірних діянь фізичних і юри-дичних осіб.
Метою адміністративного права стане закріплення таких форм і напрямків діяльності органів д6ржавної влади та їх посадових осіб, які б забезпечували повсякденний демократичний режим цих відносин на основі непорушності конституційних прав і свобод людини і громадянина.. Конституційна вимога щодо переходу від пануючої у минулому ідеології "домінування держави" над людиною до нової ідеології — "служіння держави" людині повинна стати основним принципом адміністративного права і пройти через весь його зміст.
При цьому слід суттєво зміцнити адміністративно-правовий захист прав і свобод громадян, а також запровадити повноцінну адмі-ністративну юстицію в Україні. Суспільні відносини, що виникають у цій сфері, також є складовою предмета адміністративного права.
Виходячи з викладеного, адмі-ністративне право слід визначити як сукупність (систему) правових норм, які регулюють суспільні відносини, що формуються в ході забез-печення органами виконавчої влади і органами місцевого самовряду-вання реалізації та захисту прав, свобод і законних інтересів фізич-них і юридичних осіб, а також в процесі державного і самоврядного управління в сферах соціально-економічного п адміністративно-політичного розвитку та охорони громадського порядку.
Характеристика будь-якої галузі права, в першу чергу, нерозривно пов'язана з визначенням поняття та особливостей таких важливих чинників, як предмет і метод даної галузі. Саме ці чинники характеризують сутність та особливості адміністративного права.
2. Предмет адміністративного права
Предмет адміністративного права, як зазначається у багатьох підручниках та навчальних посібниках, являє собою певні суспільні відносини, які виникають у галузі державного управління. Інколи предмет адміністративного права визначається як суспільні відносини, пов'язані з діяльністю органів державної виконавчої влади. При цьому необхідно відмітити, що останнє визначення суттєво звужує обсяг суспільних відносин, які регулюються адміністративним правом, оскільки державне управління здійснюють не тільки органи державної виконавчої влади, але й органи місцевого самоврядування (зокрема, виконання делегованих повноважень), а також державні установи й організації (в межах своїх повноважень), які не належать до органів виконавчої влади.
Більш правильним є таке визначення: предмет адміністративного права це — суспільні відносини у сфері державного управління.
Проведення адміністративної реформи в Україні викликало об'єктивну необхідність переосмислення предмета цієї галузі і розгляду його з урахуванням цілого ряду обставин, пов'язаних із докорінними змінами, що відбуваються в Україні.
У першу чергу, до предмета адміністративного права належать, так звані «класичні управлінські відносини», тобто ті суспільні відносини, які виникають під час здійснення державного управління у сфері економіки, соціально-культурної та адміністративно-політичної діяльності.
Важливо зазначити, що до предмета адміністративного права, окрім зовнішніх, належать і внутрішньоорганізаційні управлінські відносини, які складаються в процесі внутрішньої організації та діяльності апарату інших державних органів (апарату прокуратури, апарату судів. Секретаріату Верховної Ради України, Адміністрації Президента України та ін.), а також в адміністраціях державних підприємств, установ, організацій. Як зазначається в теорії адміністративного права, така внутрішньоорганізаційна діяльність є допоміжною щодо основної діяльності.
Окрім вищеназваних, складовою предмета адміністративного права є управлінські відносини, пов'язані з реалізацією функцій та повноважень виконавчої влади, делегованих державою органам місцевого самоврядування, громадським організаціям та іншим недержавним інстанціям. Слід зазначити, що інститут «делегування державних повноважень», не будучи новизною для теорії адміністративного права, тільки останнім часом почав належним чином формуватися, особливо в плані нормативно-правової о забезпечення. У першу чергу, мова йде про делегування державних повноважень органами державної виконавчої влади органам місцевого самоврядування, передбачене Законами України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації», тобто, про так зване «делегування за законом».
В теорії адміністративного права виділяють і «делегування по договору», коли нормативно-правовий акт передбачає тільки можливість самого делегування, а визначення переліку повноважень віддається на розсуд сторін, які укладають такий договір, що належить до одного з видів адміністративного договору.
Важливим і новим чинником предмета адміністративного права виступають суспільні відносини, пов'язані з наданням громадянам різноманітних управлінських послуг. Під управлінською послугою розуміють діяльність органів виконавчої влади і місцевого самоврядування, їхніх посадових осіб з виконання обов'язків держави перед громадянами щодо створення умов для повноцінної реалізації ними своїх прав і свобод. Слід зазначити, що введення інституту управлінських послуг, як виду державних послуг, істотно змінює ієрархію цінностей у стосунках між громадянами і публічною владою, згідно з якою права і свободи громадян користуються пріоритетом. Саме адміністративне законодавство передбачає організаційно-правові форми реалізації управлінських послуг, адміністративну відповідальність державних органів і посадових осіб за неякісне або неналежне падання управлінських послуг.
До предмета адміністративного права належать також суспільні відносини, які виникають у зв'язку з організацією та діяльністю адміністративних та інших судів, тобто у сфері адміністративної юстиції. Необхідність створення адміністративних судів випливає із статті 55 Конституції України, згідно з якою «кожному гарантується право на оскарження и іуді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади.
Станом на даний час система адміністративних судів ще не створена, проте адміністративні справи вже розглядаються. У відповідності до перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України, справи підсудні адміністративним судам, до створення останніх розглядаються судами загальної юрисдикції та господарськими судами за правилами цього кодексу.
Нарешті, до предмета адміністративного права належать суспільні підносний, які виникають у зв'язку із застосуванням заходів адміністративного примусу та адміністративної відповідальності фізичних та юридичних осіб. Важливо зазначити, що це та частина суспільних відносин, яка раніше охоплювалася поняттям предмета «поліцейське право», на базі якого саме й виникло адміністративне право.
Визначаючи предмет адміністративного права і коло суспільних відносин, що регулюються адміністративним правом, слід брати до уваги:
сферу державного управління, що охоплює будь-які аспекти державно-управлінської діяльності;
наявність в ній суб‘єкта виконавчої влади; необхідність практичної реалізації повноважень, наданих суб’єктам виконавчої влади для здійснення ними державно-управлінської діяльності.
Предмет адміністративного права охоплює коло однорідних суспільних відносин:
управлінські відносини, в межах яких безпосередньо реалізовуються завдання, функції та повноваження виконавчої влади;
управлінські відносини внутрішньоорганізаційного характеру, що склалися в процесі діяльності інших органів державної влади;
управлінські відносини, що виникають за участі суб’єктів місцевого самоврядування;
управлінські відносини організаційного характеру, що виникають усередині системи громадських організацій.
Предмет адміністративного права - сукупність суспільних відносин, що складаються в процесі організації та діяльності виконавчої влади, а також пов’язаних з внутрішньою організацією діяльності державних органів, інших державних організацій та органів місцевого самоврядування, застосуванням заходів адміністративного примусу, реалізацією й захистом прав і свобод громадян у сфері виконавчої влади та здійсненням окремими недержавними формуваннями делегованих їм повноважень і функцій виконавчої влади.
Таким чином можна зазначити, що адміністративне право є однією з найбільших галузей права України, оскільки воно регулює велику кількість різноманітних суспільних відносин. Практично, немає такої сфери суспільного життя, яка опинилась би поза межами дії норм адміністративного права.
3. Метод адміністративного права
Під методом адміністративного права розуміють сукупність правових засобів і способів здійснення адміністративно-правового регулювання суспільних відносин.
Особливості адміністративного права, як галузі права, специфіка предмета адміністративного права, безумовно, проявляються в методах адміністративно-правового регулювання.
Серед методів адміністративного права виділяють загальні методи, які притаманні всім галузям права: імперативний і диспозитивний, їхня особливість полягає в їхній пріоритетності щодо регулювання управлінських суспільних відносин для даної галузі.
Для адміністративного права основним був і залишається імперативний метод, тобто метод владних приписів, коли в об'єкта управління немає вибору варіанта поведінки і він повинен діяти лише так, як йому приписано. Даний метод є основним щодо управління такою сферою, як адміністративно-політична. Поряд із цим необхідно відмітити, що даний метод поступово «віддає» частину сфери свого впливу методу диспозитивному.
Диспозитивний метод характеризується тим, що об'єкт управління має певну свободу вибору варіанта поведінки, виходячи зі своїх інтересів. У першу чергу це стосується таких сфер суспільного життя, як економічна та соціально-культурна.
Вищеназвані методи реалізуються шляхом:
а) використання приписів (прямий обов'язок здійснити певні дії);
б) встановлення заборон (прямий обов'язок не здійснювати певні дії);
в) надання дозволів (право здійснювати певні дії на власний розсуд).
Використання приписів у адміністративному праві означає покла-дення обов'язку здійснити відповідні дії в умовах, що передбачені адміністративно-правовою нормою. Згідно із сучасною теорією права йдеться фактично про використання такої категорії, як «позитивні зобов'язання». Приписи використовуються в різних формах, а саме: встаношіення відповідних дій, порядок їх здійснення, забезпечення виконання обов'язків тощо. За допомогою приписів встановлюються також завдання, функції та повноваження органів виконавчої влади, інших суб'єктів адміністративного права.
Наприклад, адміністративно-правові норми, що закріплені в За-коні України «Про державну податкову службу» (ст. 2, 8), приписують органам державної податкової служби виконувати такі завдання і функції, як здійснення контролю за додержанням податкового зако-нодавства, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю спла-ти до бюджетів, державних цільових фондів податків і зборів (обов'яз-кових платежів), а також неподаткових доходів, встановлених законо-давством, ведення обліку платників податків і надходження податків тощо.
Правові норми розділу IV Кодексу України про адміністративні правопорушення (КлАП) встановлюють порядок провадження в справах про адміністративні проступки. Так, у ст. 254 КлАП встанов-лено, що «про вчинення адміністративного правопорушення скла-дається протокол уповноваженими на те посадовою особою або пред-ставником громадської самодіяльності».
За допомогою приписів досягається забезпечення виконання функцій І обов'язків органів виконавчої влади, інших суб'єктів управлінських відносин. Наприклад, у статтях розділу VI Закону Ук-раїни «Про місцеві державні адміністрації» передбачається фінансове та матеріально-технічне забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій (фонд оплати праці, видатки на утримання цих органів, соціальне забезпечення посадових осіб тощо).
Встановлення заборон — це покладення на суб'єкта правових від-носин прямих обов'язків утримуватися від вчинення в умовах, пе-редбачених нормою, тих чи інших дій або утримуватися від них на свій»розсуд. Так, ст. 74 Митного кодексу України встановлює відпо-відні заборони щодо переміщених через митний кордон України ок-ремих товарів і предметів. Не можуть бути пропущені через митний кордон України предмети, що можуть завдати шкоди здоров'ю або загрожувати життю населення та тваринного світу або призвести до руйнування навколишнього середовища, продукція, що містить про-паганду ідей війни, расизму та расової дискримінації, геноциду та інша, що суперечить відповідним нормам Конституції України.
Право вводити заборони на свій розсуд надасться органам влади. Наприклад, ст. 18 Закону України «Про правовий режим надзвичай-ного стану» встановлено, що у разі введення надзвичайного стану мо-же бути вжито заходів щодо заборони продажу зброї, отруйних і силь-нодіючих хімічних речовин, спиртних напоїв.
У період панування командно-адміністративної системи у нашому суспільстві переважно застосовувалися заборони та приписи. Значно рідше використовувалось надання дозволів. У демократичному суспільстві посилюється увага до правових гарантій реалізації прав і свобод людини. В адміністративно-правовому регулюванні суспіль-них відносин має переважно застосовуватися надання дозволів, і це необхідно враховувати в ході реформування адміністративного права України.
Якщо в адміністративно-правовому регулюванні компетенції ор-ганів виконавчої влади, посадових осіб застосовується принцип загаль-них заборон (дозволено лише те, шо прямо передбачено законом), то в регулюванні статусу громадян має бути якнайповніше використаний принцип загальних дозволів (дозволено все, що прямо не заборонено законом). Це цілком відповідає основному призначенню держави — забезпечувати реалізацію прав і свобод громадян. Використовуючи правові дозволи, громадяни та інші приватні особи мають змогу най-повніше користуватися наданими їм правами, ефективніше захищати їх у разі порушення.
Окрім загальних методів правового регулювання, адміністративному праву притаманні і спеціальні методи, зокрема: субординації, координації, реорганізації, адміністративного договору, реєстрації, стимулювання, інвестиційна ін.
Метод субординації є одним із провідних методів адміністративно-правового регулювання. Без застосування цього методу у регулюванні суспільних відносин неможливо налагодити чітку і життєво здатну систему управління. Цей метод встановлює, що у відносинах між керованим об'єктом і керуючим суб'єктом закріплюється стан підпорядкованості, що й означає субординацію між ними.
Важливе місце в адміністративно-правовому регулюванні посідає метод координації, який полягає в закріпленні можливостей узгодження управлінських дій між кількома органами одного структурного рівня для досягнення загальної мети (наприклад, органи внутрішніх справ та органи державної безпеки координують свої дії щодо недопущення та припинення корупції та корупційних діянь).
Відносно новим є метод реординації, який полягає в тому, що керованому об'єктові надаються права вимагати від керуючого суб'єкта створення необхідних умов для своєї діяльності (матеріальних, організаційних, фінансових тощо).
Значного поширення останнім часом набуває метод адміністративного договору. Це пов'язано з тим, що в окремих сферах суспільного життя відбувається поступовий перехід від жорстких адміністративно-командних методів до більш гнучких способів регулювання суспільних відносин, яким і є адміністративний договір.
Адміністративний договір має місце, наприклад, тоді, коли органи державної виконавчої влади делегують ряд своїх повноважень органам місцевого самоврядування, або ж коли органи внутрішніх справ беруть під охорону об'єкти державної власності та наділяються за договором правом затримувати працівників, які порушують правила внутрішнього трудового розпорядку, громадського порядку або підозрюються у вчиненні дрібного розкрадання.
Існує і інша класифікація, за якої методи правового регулювання у адміністративному праві поділяються на:
метод владного підпорядкування або метод прямого розпорядництва - означає, що одна сторона управлінських відносин юридично владна, а друга – юридично підвладна(наприклад відносини між податковою адміністрацією і платниками податку);
метод рекомендацій - рекомендації суб'єкта управління здобувають правову силу за умови прийняття її іншим учасником управління;
метод узгодження - ним регулюються відносини між учасниками, що не знаходяться між собою в підпорядкуванні;
метод рівності - означає, що суб’єкти, які знаходяться на одному рівні державного механізму, здійснюють спільні дії у формі адміністративного договору.
Суть методів адміністративно-правового регулювання управлінських відносин полягає в наступному:
встановлення певного порядку дій - припис до дії за відповідних умов і належним чином, передбаченим відповідної адміністративно-правовою нормою (ст.38 КпАП встановлено, що адміністративні стягнення можуть бути накладені не пізніше двох місяців з дня споєння вчинку, а перевищення цього строку не дозволяє притягувати винуватця до адміністративної відповідальності);
заборона певних дій під страхом застосування відповідних юридичних засобів впливу(заборона направлення скарг громадян на розгляд тим посадовим особам, чиї дії є предметом скарги, за порушення даної заборони, винні посадові особи несуть дисциплінарну відповідальність);
надання можливості вибору одного з передбачених адміністративно-правовою нормою варіантів належної поведінки, передбачених адміністративно-правовою нормою(надання посадовим особам можливості прояву самостійності при вирішенні питання про застосування до особи, яка скоїла адміністративне правопорушення, того чи іншого заходу адміністративного стягнення, або звільнити його від відповідальності);
надання можливості чинити або не чинити дії, передбачені адміністративно-правовою нормою у визначених нею умовах(громадянин сам вирішує питання, чи варто оскаржити дії посадової особи, які він оцінює як протиправні).
4. Демократизація методу адміністративного права
Суть трансформації методу адміністративного права полягає в тому, що імперативний метод ре-гулювання істотно доповнюється, а в окремих випадках заміщується елементами диспозитивного мето-ду. Зокрема, дедалі більшого значення набуває використання загаль-них дозволів, що може розцінюватись як ключовий напрям трансфор-мації методу цієї галузі права, що відбувається в сучасних умовах її роз-витку і реформування.
Прикладом використання в адміністративно-право-вому регулюванні загальних дозволів є надання громадянам вели-чезного масиву прав, які випливають з конституційних прав гро-мадян.
У регулюванні відносин між органами виконавчої влади і грома-дянами з приводу реалізації зазначених прав встановлюється реординація, сутність якої полягає втому, що: з одного боку, громадянам як підвладним об'єктам надаються права вимагати від суб'єктів виконавчої влади належної поведінки щодо реалізації прав і свобод громадян, з іншого — на зазначених суб'єктів законом покладаються чіткі обов'язки щодо неухильного виконання вищезгаданих вимог з боку громадян.
Водночас забезпечується суворий режим дотримання суб'єктами виконавчої влади взятих на себе обов'язків за допомогою засобів адміністративного оскарження їхніх актів і дій та судового захисту порушених цими актами або діями прав і свобод громадян.
У зв’язку з вищенаведеним, громадянин стає в певному сенсі рівноцінною стороною у стосунках з державою. Забезпечення подібної рівноцінності повинно становити одну з найважливіших характеристик адміністративно-правового регулювання, що тісно пов'язана із застосуванням диспозитивного ме-тоду. Адже випадків, коли встановлюється рівність взаємних вимог і відповідна рівність обов'язків при належному юридичному за-хисті сторін адміністративних правовідносин, буде дедалі більше.
Переконливою ілюстрацією суттєвої зміни правового становища сторін адміністративно-правових відносин в результаті трансфор-мації методу адміністративного права є модель правового регулюван-ня такого нового виду діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, як надання ними адміністратив-них послуг громадянам і юридичним особам.
«Адміністративні послуги» це новий вид відносин між державними органами з одного боку та фізичними і юридичними особами з іншого. При цьому владне розпорядництво з боку державних органів, їх посадових осіб — це один формат оцінки їх відносин з громадянами чи юридичними особами, а надання тими самими суб'єктами адміністративних послуг останнім — зовсім інший.
Дефініція «послуги» акцентує увагу на виконанні саме обов'язків держави перед приватними особами, спрямованих на юридичне оформлення умов, необхідних для забезпечення належної реалізації ними своїх прав і охоронюваних законом інтересів. і це цілком зако-номірно, оскільки сама державна влада — це реалізація не тільки правомочностей, що зобов'язують громадянина, а й виконання певних обов'язків держави перед громадянином, за які вона цілком відповідаль-на перед ним
Таким чином, трансформація методу адміністративного права спрямована на подальшу демократизацію взаємовідносин між державою і людиною на засадах непорушності її природних прав і свобод.
5. Принципи адміністративного права
Принципи адміністративного права вказують це основні риси, сутнісні характеристики, зміст і призначення всієї галузі адміністратив-ного права. Вони випливають або з окремих правових норм, або форму-люються на основі групи норм даної галузі права і пов'язані з іншими принципами, що регулюють суспільну поведінку людей. Існує су-купність різних принципів, котрі стають своєрідною перехідною пло-щиною від права до норм етики і моралі в діяльності державних органів, площиною, яка з'єднує різні прояви суспільної свідомості з приписами права.
Вивчення принципів адміністративно-го права дає відповідь на питання:
що є головним у системі норм, які регламентують адміністративно-правові відносини; що є постійним супутником цих відносин ?
без чого не можуть існувати різні інститу-ти адміністративного права.
Основне значення принципів адмі-ністративного права полягає в тому, що вони визначають «юридичну долю», життєздатність, практичну організацію і реальне функціону-вання виконавчої влади й управління.
У вітчизняній правовій літературі принципи адміністративного права залишаються малодослідженими і майже не бувають окремим предметом обговорення в наукових колах. Станом на даний час відсутній єдиний підхід до класифікації принципів. Крім того деякі науковці не розділяють принципи адміністративного права і принципи державного управління. Однак ототожнювати принципи адміністратив-ного права і принципи державного управління було б неправильно, хоча вони дуже тісно взаємозв'язані.
Принципи адміністративного права визначають характер ме-ханізму адміністративно-правового регулювання суспільних відносин, природу зв'язків, які формуються в процесі цього регулювання. У свою чергу, принципи державного управління — це основоположні ідеї, які визначають порядок організації та здійснення управління. Можна сказати, що вони є правовими вимогами, обов'язковими для виконання і дотримання в процесі виконавчої діяльності.
Серед принципів сучасного адміністративного права можна виділити загальні і спеціальні. Загальні принципи мають фундамен-тальне значення для всієї галузі адміністративного права. Як правило, вони виявляються і деталізуються в принципах спеціальних, харак-терних для окремих інститутів адміністративного права; принципах державної служби, принципах адміністративної відповідальності, принципах адміністративного процесу тощо.
Найперше слід висвітлити загальні принципи, оскільки саме вони найповніше характеризують юридичну природу в цілому галузі адміністративного права.
Загальні принципи українського адмі-ністративного права закріплені в Консти-туції України, конкретизуються і розвива-ються в законодавчих та інших нормативно-правових актах. До цих принципів можна віднести:
принцип законності;
принцип пріоритету прав та свобод людини і громадянина;
принцип рівності громадян перед законом;
принцип демократизму нормотворчості й реалізації права;
принцип взаємної відповідальності держави і людини;
принцип гуманізму і справедливості у взаємовідносинах між державою і людиною.
Принцип законності слід розглядати як утвердження верховенства вимог і положень Конституції та законів України в ході адміністративно-правового регулювання суспільних відносин. Цей принцип складається з двох елементів: обов'язку діяти відповідно до закону й обов'язку вияв-ляти ініціативу для забезпечення виконання закону.
В ширшому тлумаченні принцип законності означає, що всі органи виконавчої влади, як й інші державні органи, утворюються відповідно до закону, який також наділяє їх відповідними повноваженнями. Не може бути повноважень поза законом. Окрім цього, надалі повноваження повинні здійснюва-тися у межах і в спосіб, визначені законом. Тобто рішення і дії мають бути пройняті ідеологією панування законності при неухильному до-триманні прав і свобод громадян, законних інтересів усіх учасників адміністративних правовідносин.
Цей принцип стосується також громадян, які повинні бути лояльними, сумлінно виконувати покладені на них правом обов'язки.
Принцип пріоритету прав і свобод людини і громадянина випливає з положень ст. 3 Конституції України: людина, її життя і здоров'я, честь і гідність є найвищою соціальною цінністю. Цей важливий принцип зу-мовлює такий характер взаємовідносин людини і держави, за якого ос-тання повинна спрямовувати свою діяльність на втілення в життя кон-ституційних прав і свобод громадян. Цей принцип полягає у створенні таких умов, за яких кожна особа могла б самостверджуватись як гідний член суспільства.
Принцип рівності громадян перед законом виявляється в тому, що не може бути жодних привілеїв чи обмежень за ознаками раси, політичних, релігійних переконань, соціального походження та іншими ознаками. Всі громадяни мають рівні права й обов'язки у сфері адміністративно-правових відносин: право на державну службу, на освіту, обов'язок відповідати за адміністративні правопорушення.
Принцип демократизму нормотворчості та реалізації права вияв-ляється в можливості громадян як безпосередньо, так і через своїх представників, різні організації брати участь у формуванні правової політики, в управлінні справами держави. Демократизм виявляється в розширенні повноважень органів місцевого самоврядування. Його можна вважати формою забезпечення прав і свобод громадян і одночас-но методом управління й пошуку компромісу, поєднання свободи та порядку в дотриманні прав і свобод громадян.
Принцип взаємної відповідальності держави і людини означає, що держава і особа пов'язані взаємно кореспондуючими правами і обов'язка-ми. Порушення однією із сторін своїх адміністративно-правових обов'язків тягне за собою юридичну відповідальність. Зокрема, дер-жава зобов'язана відшкодувати людині завдану їй матеріальну і мо-ральну шкоду (ст. 56 Конституції України).
Принцип гуманізму і справедливості у взаємовідносинах між держа-вою і людиною — це «дух» законів і всієї системи адміністративного за-конодавства, яким мають бути пройняті норми адміністративного права, що закріплюють відносини між суспільством, державою і лю-диною. Він виявляється передусім у вимозі шанобливого ставлення представників держави до людської гідності. В адміністративному праві він наповнюється цілком конкретним змістом, коли справа стосується певної особи. Йдеться про розподіл благ або обов'язків, коли уповноважений орган чи посадова особа керується критеріями, визнаними законодавцем справедливими.
6. Система адміністративного права
Адміністративне право має свою систему, яка характеризує внутрішню побудову даної галузі.
За загальноприйнятою в теорії права тенденцією, адміністративне право складається із двох частин: Загальної і Особливої. Деякі автори, поряд із вказаними частинами, виділяють також і Спеціальну частину адміністративного права.
І загальна, І особлива частини адміністративного права складаються з окремих адміністративно-правових інститутів. Адміністративно-правовий інститут — це сукупність норм права, які регулюють відносно однорідні суспільні відносини у сфері державного управління. Загальна частина включає в себе такі правові інститути, як:
адміністративно-правовий статус індивідуальних суб'єктів;
адміністративно-правовий статус державних органів;
адміністративно-правовий статус інших колективних суб'єктів;
форми і методи державного управління;
способи забезпечення законності і дисципліни у державному управлінні; адміністративний примус;
адміністративна відповідальність;
адміністративно-процесуальне право (в окремих підручниках з адміністративного права даний інститут часто називають «адміністративний процес»).
Особлива частина складається з таких основних правових інститутів:
управління в адміністративно-політичній сфері;
управління в економічній сфері;
управління в соціально-культурній сфері.
Як відомо із теорії права, галузь права іноді включає в себе підга-лузі, які складаються з окремих правових інститутів. В системі адміністративного права можна виділити таку підгалузь, як адміністративно-процесуальне право. При цьому слід зазначити, що в теорії адміністративного права єдиної точки зору з цього приводу немає. Більшість вчених-адміністративістів вважають, що адміністративне процесуальне право — це правовий Інститут адміністративного права. На противагу цій точці зору ряд вчених вважає, що розвиток адміністративного процесуального права як правового інституту досяг того рівня, коли є підстави стверджувати про виникнення і подальше становлення адміністративно-процесуального права як підгалузі адміністративного права. Тому, говорячи про систему адміністративного права, слід зазначити, що вона, поряд із правовими інститутами, включає в себе і під галузі. Водночас варто зазначити, що останнім часом набуває поширення точка зору щодо розвитку адміністративного процесуального права як самостійної галузі права, тобто мова йде про відокремлення адміністративного процесуального права від системи адміністративного права.
7. Співвідношення адміністративного права з іншими галузями права
Адміністративне право, зберігаючи своєрідність, виражену в цього предметі та методі, тісно взаємодіє з усіма існуючими галузями права, спостерігається “проникнення” адміністративного права в сферу інших правових галузей. В основі такого явища фактична наявність управлінських відносин у предметі тієї чи іншої галузі права.
Найбільш тісно адміністративне право взаємодіє з конституційним правом. Адже сфера виконавчої влади є об’єктом дії обох галузей права. Розмежування цих галузей відбувається за методом правового регулювання. Конституційне право впливає на відносини, що перебувають в статичному стані, тобто конституційне право закріплює, фіксує різноманітні суспільні відносини, основні принципи організації та функціонування виконавчої влади і т. п. А адміністративне право регулює ті самі відносини, але в їхньому розвитку, у стані функціонування, прикладної реалізації, деталізує їх і конкретизує.
Адміністративне і цивільне право регулюють відносини майнового характеру, але адміністративне право забезпечує регулювання відносин в яких переважають інтереси публічного характеру (публічне право), а цивільне право – відносини де переважають приватні інтереси (приватне право) захист яких здійснюється у позивному порядку. Крім того (за методом правового регулювання) норми адміністративного права регулюють відносини, які будуються на підпорядкованості однієї сторони другій, а норми цивільного права – ті відносини, в яких сторони рівноправні.
Адміністративне право і трудове зближує нерівноправність статусу їх суб’єктів, одна сторона наділена владно-організаційними повноваженнями щодо іншої (тобто методи регулювання відносин тотожні). За предметом регулювання: трудове право регулює відносини працівників як учасників трудового процесу; норми адміністративного права – регулюють управління трудовою діяльністю людей, організацію трудового процесу, державно-службові відносини.
Адміністративне право тісно пов’язане з фінансовим правом спільним методом регулювання відносин. Предметом фінансового права є суспільні відносини, що виникають у процесі акумуляції та розподілу державою грошових коштів, тобто власне саме фінансові відносини. Адміністративне право регулює управлінські відносини в галузі фінансів, організацію роботи фінансових органів.
Межі кримінального і адміністративного права визначаються характером і спрямованістю відповідних заборон.
План
1. Поняття адміністративного права
2. Предмет адміністративного права
3. Метод адміністративного права
4. Демократизація методу адміністративного права
5. Принципи адміністративного права
6. Система адміністративного права
1. Поняття адміністративного права
Вивчення даної теми слід розпочати з уяснення того, що адміністративне право, як і конституційне право, опосередковує функціонування публічної влади в державі, тобто воно є правом державного управління, що передбачає владний вплив держави, в особі державних органів і посадових осіб, на різноманітні суспільні відносини.
Адміністративне право — це галузь права (сукупність правових норм), що регулюс з метою реалізації завдань і функцій держави суспільні відносини управлінського характеру, які складаються у сфері виконавчої і розпорядчої діяльності органів виконавчої влади, внутрішньоорганиаційпій діяльності інших державних органів, а також у процесі здійснення громадськими організаціями, їх органами зовнішніх юридично-владних повноважень.
Адміністративне право є самостійною галуззю права, за допомогою якої держава регулює однорідні суспільні відносини у сфері державного управління, розвиває та зміцнює його демократичні основи.
Адміністративному праву належить особлива роль у механізмі правового впливу — воно виступає необхідним і важливим інструментом управління соціальними процесами у суспільстві. Інакше кажучи, адміністративне право — це управлінське право, яке відрізняється від інших галузей права специфікою предмета, методу регулювання та структурними особливостями (системою розміщення нормативного матеріалу). Характеристика будь-якої галузі права, в першу чергу, нерозривно пов'язана з визначенням поняття та особливостей таких важливих чинників, як предмет і метод даної галузі. Саме ці чинники характеризують сутність та особливості адміністративного права.
Адміністративне право - галузь права, норми якої регулюють суспільні відносини, що виникають в процесі організації і реалізації виконавчої влади.
Особливу увагу слід звернути на те, що при визначенні адміністративного права необхідно враховувати єдність трьох головних функцій, а саме:
а) управлінської (тобто регулювання управлінської діяльності);
б) правореалізаційної (реалізація прав і свобод громадян);
в) правозахисної (захист порушених прав і свобод громадян).
Саме в межах третьої функції передбачено створення адміністративної юстиції як форми спеціалізованого судового захисту прав і свобод громадян від порушень з боку органів виконавчої влади.
Можна говорити про те, що норми адміністративного права:
встановлюють форми і методи державного управління, способи забезпечення законності в державному управлінні;
регламентують порядок створення органів виконавчої влади, їхню компетенцію, повноваження посадових осіб цих органів; взаємовідносини органів виконавчої влади з іншими державними органами, суспільними об'єднаннями, підприємствами і громадянами;
визначають правове положення громадян, органів місцевого самоврядування, громадських об'єднань та інших недержавних формувань у сфері управління;
регулюють управлінські відносини в соціально-політичній, соціально-культурній і економічній сферах.
Традиційно вважалося, і багатьма дослідниками вважається дотепер, що адміністративне право є галуззю права, за допомогою якої держава регулює суспільні відносини у сфері державного управління з метою ор-ганізації та спрямування важливих процесів суспільного розвитку. При цьому автори формулюють поняття адміністративного права, спираючись зазвичай на наукову базу минулих часів, коли адміністративне право було підпорядковане виключно завданням всеохоплюючого держав-ного управління.
Перехід до ринкових умов господарювання, а також здійснення державної влади на засадах демократії на території колишнього Радянського Союзу, змінив ставлення до адміністративного права. Проте дотепер адміністративне право більшістю авторів тлумачиться переважно як право управлінське (або як право адміністрування), що регулює управлінський вплив держави, охоп-люючи цим також застосування засобів адміністративного примусу, насамперед у вигляді заходів адміністративної відповідальності.
І хоча наявність управлінського аспекта не викликає сумніву, але обмежувати адміністративне право лише ним не можна. Адже при цьому інші важливі його аспекти — регулювання порядку надання адміністративних (управлінських) послуг, захист порушених прав і свобод громадян тощо — фактично не враховуються.
Насправді зазначений пріоритет управлінських відносин був виправданий лише для правово-го регулювання радянського періоду, оскільки тоді управління з боку держави, дійсно, домінувало фактично в усіх сферах суспільного роз-витку. Нині ситуація змінилася: сфера управлінських відносин карди-нально звузилася.
Станом на даний час необхідним є уточнення суті і призначення адміністративного права. Оцінюючи сукупність суспільних відносин, що підлягають регу-люванню адміністративним правом, необхідно мати на увазі, що у сфері регулювання адміністративного права перебуває весь спектр відносин, що формуються в ході діяльності органів виконавчої влади щодо реалізації покладених на них завдань і функцій держави. При цьому пріоритети у діяльності органів виконавчої влади в сучас-них умовах суттєво змінилися. Зокрема, перехід до ринкових засад в економіці України вплинув і на зміст державного управління у цій сфері. Якщо у справі охорони громадського порядку і безпеки та в ок-ремих напрямах адміністративно-політичної діяльності державно-владний вплив посилюється, то економіка потребує більшої незалеж-ності від держави і активнішого використання відповідних важелів ринкової саморегуляції.
Державно-управлінська діяльність має перетворюватися з пе-реважно владно-розпорядчої щодо людини на діяльність, що голо-вним чином забезпечує пріоритет прав особи у її відносинах з держа-вою і зорієнтована на надання громадянам адміністративних (уп-равлінських) послуг. Певна річ, традиційною складовою цієї галузі права є інститут адміністративного примусу, в тому числі адміністративної відпові-дальності — засобу державного примусу, який використовується для припинення і попередження неправомірних діянь фізичних і юри-дичних осіб.
Метою адміністративного права стане закріплення таких форм і напрямків діяльності органів д6ржавної влади та їх посадових осіб, які б забезпечували повсякденний демократичний режим цих відносин на основі непорушності конституційних прав і свобод людини і громадянина.. Конституційна вимога щодо переходу від пануючої у минулому ідеології "домінування держави" над людиною до нової ідеології — "служіння держави" людині повинна стати основним принципом адміністративного права і пройти через весь його зміст.
При цьому слід суттєво зміцнити адміністративно-правовий захист прав і свобод громадян, а також запровадити повноцінну адмі-ністративну юстицію в Україні. Суспільні відносини, що виникають у цій сфері, також є складовою предмета адміністративного права.
Виходячи з викладеного, адмі-ністративне право слід визначити як сукупність (систему) правових норм, які регулюють суспільні відносини, що формуються в ході забез-печення органами виконавчої влади і органами місцевого самовряду-вання реалізації та захисту прав, свобод і законних інтересів фізич-них і юридичних осіб, а також в процесі державного і самоврядного управління в сферах соціально-економічного п адміністративно-політичного розвитку та охорони громадського порядку.
Характеристика будь-якої галузі права, в першу чергу, нерозривно пов'язана з визначенням поняття та особливостей таких важливих чинників, як предмет і метод даної галузі. Саме ці чинники характеризують сутність та особливості адміністративного права.
2. Предмет адміністративного права
Предмет адміністративного права, як зазначається у багатьох підручниках та навчальних посібниках, являє собою певні суспільні відносини, які виникають у галузі державного управління. Інколи предмет адміністративного права визначається як суспільні відносини, пов'язані з діяльністю органів державної виконавчої влади. При цьому необхідно відмітити, що останнє визначення суттєво звужує обсяг суспільних відносин, які регулюються адміністративним правом, оскільки державне управління здійснюють не тільки органи державної виконавчої влади, але й органи місцевого самоврядування (зокрема, виконання делегованих повноважень), а також державні установи й організації (в межах своїх повноважень), які не належать до органів виконавчої влади.
Більш правильним є таке визначення: предмет адміністративного права це — суспільні відносини у сфері державного управління.
Проведення адміністративної реформи в Україні викликало об'єктивну необхідність переосмислення предмета цієї галузі і розгляду його з урахуванням цілого ряду обставин, пов'язаних із докорінними змінами, що відбуваються в Україні.
У першу чергу, до предмета адміністративного права належать, так звані «класичні управлінські відносини», тобто ті суспільні відносини, які виникають під час здійснення державного управління у сфері економіки, соціально-культурної та адміністративно-політичної діяльності.
Важливо зазначити, що до предмета адміністративного права, окрім зовнішніх, належать і внутрішньоорганізаційні управлінські відносини, які складаються в процесі внутрішньої організації та діяльності апарату інших державних органів (апарату прокуратури, апарату судів. Секретаріату Верховної Ради України, Адміністрації Президента України та ін.), а також в адміністраціях державних підприємств, установ, організацій. Як зазначається в теорії адміністративного права, така внутрішньоорганізаційна діяльність є допоміжною щодо основної діяльності.
Окрім вищеназваних, складовою предмета адміністративного права є управлінські відносини, пов'язані з реалізацією функцій та повноважень виконавчої влади, делегованих державою органам місцевого самоврядування, громадським організаціям та іншим недержавним інстанціям. Слід зазначити, що інститут «делегування державних повноважень», не будучи новизною для теорії адміністративного права, тільки останнім часом почав належним чином формуватися, особливо в плані нормативно-правової о забезпечення. У першу чергу, мова йде про делегування державних повноважень органами державної виконавчої влади органам місцевого самоврядування, передбачене Законами України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації», тобто, про так зване «делегування за законом».
В теорії адміністративного права виділяють і «делегування по договору», коли нормативно-правовий акт передбачає тільки можливість самого делегування, а визначення переліку повноважень віддається на розсуд сторін, які укладають такий договір, що належить до одного з видів адміністративного договору.
Важливим і новим чинником предмета адміністративного права виступають суспільні відносини, пов'язані з наданням громадянам різноманітних управлінських послуг. Під управлінською послугою розуміють діяльність органів виконавчої влади і місцевого самоврядування, їхніх посадових осіб з виконання обов'язків держави перед громадянами щодо створення умов для повноцінної реалізації ними своїх прав і свобод. Слід зазначити, що введення інституту управлінських послуг, як виду державних послуг, істотно змінює ієрархію цінностей у стосунках між громадянами і публічною владою, згідно з якою права і свободи громадян користуються пріоритетом. Саме адміністративне законодавство передбачає організаційно-правові форми реалізації управлінських послуг, адміністративну відповідальність державних органів і посадових осіб за неякісне або неналежне падання управлінських послуг.
До предмета адміністративного права належать також суспільні відносини, які виникають у зв'язку з організацією та діяльністю адміністративних та інших судів, тобто у сфері адміністративної юстиції. Необхідність створення адміністративних судів випливає із статті 55 Конституції України, згідно з якою «кожному гарантується право на оскарження и іуді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади.
Станом на даний час система адміністративних судів ще не створена, проте адміністративні справи вже розглядаються. У відповідності до перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України, справи підсудні адміністративним судам, до створення останніх розглядаються судами загальної юрисдикції та господарськими судами за правилами цього кодексу.
Нарешті, до предмета адміністративного права належать суспільні підносний, які виникають у зв'язку із застосуванням заходів адміністративного примусу та адміністративної відповідальності фізичних та юридичних осіб. Важливо зазначити, що це та частина суспільних відносин, яка раніше охоплювалася поняттям предмета «поліцейське право», на базі якого саме й виникло адміністративне право.
Визначаючи предмет адміністративного права і коло суспільних відносин, що регулюються адміністративним правом, слід брати до уваги:
сферу державного управління, що охоплює будь-які аспекти державно-управлінської діяльності;
наявність в ній суб‘єкта виконавчої влади; необхідність практичної реалізації повноважень, наданих суб’єктам виконавчої влади для здійснення ними державно-управлінської діяльності.
Предмет адміністративного права охоплює коло однорідних суспільних відносин:
управлінські відносини, в межах яких безпосередньо реалізовуються завдання, функції та повноваження виконавчої влади;
управлінські відносини внутрішньоорганізаційного характеру, що склалися в процесі діяльності інших органів державної влади;
управлінські відносини, що виникають за участі суб’єктів місцевого самоврядування;
управлінські відносини організаційного характеру, що виникають усередині системи громадських організацій.
Предмет адміністративного права - сукупність суспільних відносин, що складаються в процесі організації та діяльності виконавчої влади, а також пов’язаних з внутрішньою організацією діяльності державних органів, інших державних організацій та органів місцевого самоврядування, застосуванням заходів адміністративного примусу, реалізацією й захистом прав і свобод громадян у сфері виконавчої влади та здійсненням окремими недержавними формуваннями делегованих їм повноважень і функцій виконавчої влади.
Таким чином можна зазначити, що адміністративне право є однією з найбільших галузей права України, оскільки воно регулює велику кількість різноманітних суспільних відносин. Практично, немає такої сфери суспільного життя, яка опинилась би поза межами дії норм адміністративного права.
3. Метод адміністративного права
Під методом адміністративного права розуміють сукупність правових засобів і способів здійснення адміністративно-правового регулювання суспільних відносин.
Особливості адміністративного права, як галузі права, специфіка предмета адміністративного права, безумовно, проявляються в методах адміністративно-правового регулювання.
Серед методів адміністративного права виділяють загальні методи, які притаманні всім галузям права: імперативний і диспозитивний, їхня особливість полягає в їхній пріоритетності щодо регулювання управлінських суспільних відносин для даної галузі.
Для адміністративного права основним був і залишається імперативний метод, тобто метод владних приписів, коли в об'єкта управління немає вибору варіанта поведінки і він повинен діяти лише так, як йому приписано. Даний метод є основним щодо управління такою сферою, як адміністративно-політична. Поряд із цим необхідно відмітити, що даний метод поступово «віддає» частину сфери свого впливу методу диспозитивному.
Диспозитивний метод характеризується тим, що об'єкт управління має певну свободу вибору варіанта поведінки, виходячи зі своїх інтересів. У першу чергу це стосується таких сфер суспільного життя, як економічна та соціально-культурна.
Вищеназвані методи реалізуються шляхом:
а) використання приписів (прямий обов'язок здійснити певні дії);
б) встановлення заборон (прямий обов'язок не здійснювати певні дії);
в) надання дозволів (право здійснювати певні дії на власний розсуд).
Використання приписів у адміністративному праві означає покла-дення обов'язку здійснити відповідні дії в умовах, що передбачені адміністративно-правовою нормою. Згідно із сучасною теорією права йдеться фактично про використання такої категорії, як «позитивні зобов'язання». Приписи використовуються в різних формах, а саме: встаношіення відповідних дій, порядок їх здійснення, забезпечення виконання обов'язків тощо. За допомогою приписів встановлюються також завдання, функції та повноваження органів виконавчої влади, інших суб'єктів адміністративного права.
Наприклад, адміністративно-правові норми, що закріплені в За-коні України «Про державну податкову службу» (ст. 2, 8), приписують органам державної податкової служби виконувати такі завдання і функції, як здійснення контролю за додержанням податкового зако-нодавства, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю спла-ти до бюджетів, державних цільових фондів податків і зборів (обов'яз-кових платежів), а також неподаткових доходів, встановлених законо-давством, ведення обліку платників податків і надходження податків тощо.
Правові норми розділу IV Кодексу України про адміністративні правопорушення (КлАП) встановлюють порядок провадження в справах про адміністративні проступки. Так, у ст. 254 КлАП встанов-лено, що «про вчинення адміністративного правопорушення скла-дається протокол уповноваженими на те посадовою особою або пред-ставником громадської самодіяльності».
За допомогою приписів досягається забезпечення виконання функцій І обов'язків органів виконавчої влади, інших суб'єктів управлінських відносин. Наприклад, у статтях розділу VI Закону Ук-раїни «Про місцеві державні адміністрації» передбачається фінансове та матеріально-технічне забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій (фонд оплати праці, видатки на утримання цих органів, соціальне забезпечення посадових осіб тощо).
Встановлення заборон — це покладення на суб'єкта правових від-носин прямих обов'язків утримуватися від вчинення в умовах, пе-редбачених нормою, тих чи інших дій або утримуватися від них на свій»розсуд. Так, ст. 74 Митного кодексу України встановлює відпо-відні заборони щодо переміщених через митний кордон України ок-ремих товарів і предметів. Не можуть бути пропущені через митний кордон України предмети, що можуть завдати шкоди здоров'ю або загрожувати життю населення та тваринного світу або призвести до руйнування навколишнього середовища, продукція, що містить про-паганду ідей війни, расизму та расової дискримінації, геноциду та інша, що суперечить відповідним нормам Конституції України.
Право вводити заборони на свій розсуд надасться органам влади. Наприклад, ст. 18 Закону України «Про правовий режим надзвичай-ного стану» встановлено, що у разі введення надзвичайного стану мо-же бути вжито заходів щодо заборони продажу зброї, отруйних і силь-нодіючих хімічних речовин, спиртних напоїв.
У період панування командно-адміністративної системи у нашому суспільстві переважно застосовувалися заборони та приписи. Значно рідше використовувалось надання дозволів. У демократичному суспільстві посилюється увага до правових гарантій реалізації прав і свобод людини. В адміністративно-правовому регулюванні суспіль-них відносин має переважно застосовуватися надання дозволів, і це необхідно враховувати в ході реформування адміністративного права України.
Якщо в адміністративно-правовому регулюванні компетенції ор-ганів виконавчої влади, посадових осіб застосовується принцип загаль-них заборон (дозволено лише те, шо прямо передбачено законом), то в регулюванні статусу громадян має бути якнайповніше використаний принцип загальних дозволів (дозволено все, що прямо не заборонено законом). Це цілком відповідає основному призначенню держави — забезпечувати реалізацію прав і свобод громадян. Використовуючи правові дозволи, громадяни та інші приватні особи мають змогу най-повніше користуватися наданими їм правами, ефективніше захищати їх у разі порушення.
Окрім загальних методів правового регулювання, адміністративному праву притаманні і спеціальні методи, зокрема: субординації, координації, реорганізації, адміністративного договору, реєстрації, стимулювання, інвестиційна ін.
Метод субординації є одним із провідних методів адміністративно-правового регулювання. Без застосування цього методу у регулюванні суспільних відносин неможливо налагодити чітку і життєво здатну систему управління. Цей метод встановлює, що у відносинах між керованим об'єктом і керуючим суб'єктом закріплюється стан підпорядкованості, що й означає субординацію між ними.
Важливе місце в адміністративно-правовому регулюванні посідає метод координації, який полягає в закріпленні можливостей узгодження управлінських дій між кількома органами одного структурного рівня для досягнення загальної мети (наприклад, органи внутрішніх справ та органи державної безпеки координують свої дії щодо недопущення та припинення корупції та корупційних діянь).
Відносно новим є метод реординації, який полягає в тому, що керованому об'єктові надаються права вимагати від керуючого суб'єкта створення необхідних умов для своєї діяльності (матеріальних, організаційних, фінансових тощо).
Значного поширення останнім часом набуває метод адміністративного договору. Це пов'язано з тим, що в окремих сферах суспільного життя відбувається поступовий перехід від жорстких адміністративно-командних методів до більш гнучких способів регулювання суспільних відносин, яким і є адміністративний договір.
Адміністративний договір має місце, наприклад, тоді, коли органи державної виконавчої влади делегують ряд своїх повноважень органам місцевого самоврядування, або ж коли органи внутрішніх справ беруть під охорону об'єкти державної власності та наділяються за договором правом затримувати працівників, які порушують правила внутрішнього трудового розпорядку, громадського порядку або підозрюються у вчиненні дрібного розкрадання.
Існує і інша класифікація, за якої методи правового регулювання у адміністративному праві поділяються на:
метод владного підпорядкування або метод прямого розпорядництва - означає, що одна сторона управлінських відносин юридично владна, а друга – юридично підвладна(наприклад відносини між податковою адміністрацією і платниками податку);
метод рекомендацій - рекомендації суб'єкта управління здобувають правову силу за умови прийняття її іншим учасником управління;
метод узгодження - ним регулюються відносини між учасниками, що не знаходяться між собою в підпорядкуванні;
метод рівності - означає, що суб’єкти, які знаходяться на одному рівні державного механізму, здійснюють спільні дії у формі адміністративного договору.
Суть методів адміністративно-правового регулювання управлінських відносин полягає в наступному:
встановлення певного порядку дій - припис до дії за відповідних умов і належним чином, передбаченим відповідної адміністративно-правовою нормою (ст.38 КпАП встановлено, що адміністративні стягнення можуть бути накладені не пізніше двох місяців з дня споєння вчинку, а перевищення цього строку не дозволяє притягувати винуватця до адміністративної відповідальності);
заборона певних дій під страхом застосування відповідних юридичних засобів впливу(заборона направлення скарг громадян на розгляд тим посадовим особам, чиї дії є предметом скарги, за порушення даної заборони, винні посадові особи несуть дисциплінарну відповідальність);
надання можливості вибору одного з передбачених адміністративно-правовою нормою варіантів належної поведінки, передбачених адміністративно-правовою нормою(надання посадовим особам можливості прояву самостійності при вирішенні питання про застосування до особи, яка скоїла адміністративне правопорушення, того чи іншого заходу адміністративного стягнення, або звільнити його від відповідальності);
надання можливості чинити або не чинити дії, передбачені адміністративно-правовою нормою у визначених нею умовах(громадянин сам вирішує питання, чи варто оскаржити дії посадової особи, які він оцінює як протиправні).
4. Демократизація методу адміністративного права
Суть трансформації методу адміністративного права полягає в тому, що імперативний метод ре-гулювання істотно доповнюється, а в окремих випадках заміщується елементами диспозитивного мето-ду. Зокрема, дедалі більшого значення набуває використання загаль-них дозволів, що може розцінюватись як ключовий напрям трансфор-мації методу цієї галузі права, що відбувається в сучасних умовах її роз-витку і реформування.
Прикладом використання в адміністративно-право-вому регулюванні загальних дозволів є надання громадянам вели-чезного масиву прав, які випливають з конституційних прав гро-мадян.
У регулюванні відносин між органами виконавчої влади і грома-дянами з приводу реалізації зазначених прав встановлюється реординація, сутність якої полягає втому, що: з одного боку, громадянам як підвладним об'єктам надаються права вимагати від суб'єктів виконавчої влади належної поведінки щодо реалізації прав і свобод громадян, з іншого — на зазначених суб'єктів законом покладаються чіткі обов'язки щодо неухильного виконання вищезгаданих вимог з боку громадян.
Водночас забезпечується суворий режим дотримання суб'єктами виконавчої влади взятих на себе обов'язків за допомогою засобів адміністративного оскарження їхніх актів і дій та судового захисту порушених цими актами або діями прав і свобод громадян.
У зв’язку з вищенаведеним, громадянин стає в певному сенсі рівноцінною стороною у стосунках з державою. Забезпечення подібної рівноцінності повинно становити одну з найважливіших характеристик адміністративно-правового регулювання, що тісно пов'язана із застосуванням диспозитивного ме-тоду. Адже випадків, коли встановлюється рівність взаємних вимог і відповідна рівність обов'язків при належному юридичному за-хисті сторін адміністративних правовідносин, буде дедалі більше.
Переконливою ілюстрацією суттєвої зміни правового становища сторін адміністративно-правових відносин в результаті трансфор-мації методу адміністративного права є модель правового регулюван-ня такого нового виду діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, як надання ними адміністратив-них послуг громадянам і юридичним особам.
«Адміністративні послуги» це новий вид відносин між державними органами з одного боку та фізичними і юридичними особами з іншого. При цьому владне розпорядництво з боку державних органів, їх посадових осіб — це один формат оцінки їх відносин з громадянами чи юридичними особами, а надання тими самими суб'єктами адміністративних послуг останнім — зовсім інший.
Дефініція «послуги» акцентує увагу на виконанні саме обов'язків держави перед приватними особами, спрямованих на юридичне оформлення умов, необхідних для забезпечення належної реалізації ними своїх прав і охоронюваних законом інтересів. і це цілком зако-номірно, оскільки сама державна влада — це реалізація не тільки правомочностей, що зобов'язують громадянина, а й виконання певних обов'язків держави перед громадянином, за які вона цілком відповідаль-на перед ним
Таким чином, трансформація методу адміністративного права спрямована на подальшу демократизацію взаємовідносин між державою і людиною на засадах непорушності її природних прав і свобод.
5. Принципи адміністративного права
Принципи адміністративного права вказують це основні риси, сутнісні характеристики, зміст і призначення всієї галузі адміністратив-ного права. Вони випливають або з окремих правових норм, або форму-люються на основі групи норм даної галузі права і пов'язані з іншими принципами, що регулюють суспільну поведінку людей. Існує су-купність різних принципів, котрі стають своєрідною перехідною пло-щиною від права до норм етики і моралі в діяльності державних органів, площиною, яка з'єднує різні прояви суспільної свідомості з приписами права.
Вивчення принципів адміністративно-го права дає відповідь на питання:
що є головним у системі норм, які регламентують адміністративно-правові відносини; що є постійним супутником цих відносин ?
без чого не можуть існувати різні інститу-ти адміністративного права.
Основне значення принципів адмі-ністративного права полягає в тому, що вони визначають «юридичну долю», життєздатність, практичну організацію і реальне функціону-вання виконавчої влади й управління.
У вітчизняній правовій літературі принципи адміністративного права залишаються малодослідженими і майже не бувають окремим предметом обговорення в наукових колах. Станом на даний час відсутній єдиний підхід до класифікації принципів. Крім того деякі науковці не розділяють принципи адміністративного права і принципи державного управління. Однак ототожнювати принципи адміністратив-ного права і принципи державного управління було б неправильно, хоча вони дуже тісно взаємозв'язані.
Принципи адміністративного права визначають характер ме-ханізму адміністративно-правового регулювання суспільних відносин, природу зв'язків, які формуються в процесі цього регулювання. У свою чергу, принципи державного управління — це основоположні ідеї, які визначають порядок організації та здійснення управління. Можна сказати, що вони є правовими вимогами, обов'язковими для виконання і дотримання в процесі виконавчої діяльності.
Серед принципів сучасного адміністративного права можна виділити загальні і спеціальні. Загальні принципи мають фундамен-тальне значення для всієї галузі адміністративного права. Як правило, вони виявляються і деталізуються в принципах спеціальних, харак-терних для окремих інститутів адміністративного права; принципах державної служби, принципах адміністративної відповідальності, принципах адміністративного процесу тощо.
Найперше слід висвітлити загальні принципи, оскільки саме вони найповніше характеризують юридичну природу в цілому галузі адміністративного права.
Загальні принципи українського адмі-ністративного права закріплені в Консти-туції України, конкретизуються і розвива-ються в законодавчих та інших нормативно-правових актах. До цих принципів можна віднести:
принцип законності;
принцип пріоритету прав та свобод людини і громадянина;
принцип рівності громадян перед законом;
принцип демократизму нормотворчості й реалізації права;
принцип взаємної відповідальності держави і людини;
принцип гуманізму і справедливості у взаємовідносинах між державою і людиною.
Принцип законності слід розглядати як утвердження верховенства вимог і положень Конституції та законів України в ході адміністративно-правового регулювання суспільних відносин. Цей принцип складається з двох елементів: обов'язку діяти відповідно до закону й обов'язку вияв-ляти ініціативу для забезпечення виконання закону.
В ширшому тлумаченні принцип законності означає, що всі органи виконавчої влади, як й інші державні органи, утворюються відповідно до закону, який також наділяє їх відповідними повноваженнями. Не може бути повноважень поза законом. Окрім цього, надалі повноваження повинні здійснюва-тися у межах і в спосіб, визначені законом. Тобто рішення і дії мають бути пройняті ідеологією панування законності при неухильному до-триманні прав і свобод громадян, законних інтересів усіх учасників адміністративних правовідносин.
Цей принцип стосується також громадян, які повинні бути лояльними, сумлінно виконувати покладені на них правом обов'язки.
Принцип пріоритету прав і свобод людини і громадянина випливає з положень ст. 3 Конституції України: людина, її життя і здоров'я, честь і гідність є найвищою соціальною цінністю. Цей важливий принцип зу-мовлює такий характер взаємовідносин людини і держави, за якого ос-тання повинна спрямовувати свою діяльність на втілення в життя кон-ституційних прав і свобод громадян. Цей принцип полягає у створенні таких умов, за яких кожна особа могла б самостверджуватись як гідний член суспільства.
Принцип рівності громадян перед законом виявляється в тому, що не може бути жодних привілеїв чи обмежень за ознаками раси, політичних, релігійних переконань, соціального походження та іншими ознаками. Всі громадяни мають рівні права й обов'язки у сфері адміністративно-правових відносин: право на державну службу, на освіту, обов'язок відповідати за адміністративні правопорушення.
Принцип демократизму нормотворчості та реалізації права вияв-ляється в можливості громадян як безпосередньо, так і через своїх представників, різні організації брати участь у формуванні правової політики, в управлінні справами держави. Демократизм виявляється в розширенні повноважень органів місцевого самоврядування. Його можна вважати формою забезпечення прав і свобод громадян і одночас-но методом управління й пошуку компромісу, поєднання свободи та порядку в дотриманні прав і свобод громадян.
Принцип взаємної відповідальності держави і людини означає, що держава і особа пов'язані взаємно кореспондуючими правами і обов'язка-ми. Порушення однією із сторін своїх адміністративно-правових обов'язків тягне за собою юридичну відповідальність. Зокрема, дер-жава зобов'язана відшкодувати людині завдану їй матеріальну і мо-ральну шкоду (ст. 56 Конституції України).
Принцип гуманізму і справедливості у взаємовідносинах між держа-вою і людиною — це «дух» законів і всієї системи адміністративного за-конодавства, яким мають бути пройняті норми адміністративного права, що закріплюють відносини між суспільством, державою і лю-диною. Він виявляється передусім у вимозі шанобливого ставлення представників держави до людської гідності. В адміністративному праві він наповнюється цілком конкретним змістом, коли справа стосується певної особи. Йдеться про розподіл благ або обов'язків, коли уповноважений орган чи посадова особа керується критеріями, визнаними законодавцем справедливими.
6. Система адміністративного права
Адміністративне право має свою систему, яка характеризує внутрішню побудову даної галузі.
За загальноприйнятою в теорії права тенденцією, адміністративне право складається із двох частин: Загальної і Особливої. Деякі автори, поряд із вказаними частинами, виділяють також і Спеціальну частину адміністративного права.
І загальна, І особлива частини адміністративного права складаються з окремих адміністративно-правових інститутів. Адміністративно-правовий інститут — це сукупність норм права, які регулюють відносно однорідні суспільні відносини у сфері державного управління. Загальна частина включає в себе такі правові інститути, як:
адміністративно-правовий статус індивідуальних суб'єктів;
адміністративно-правовий статус державних органів;
адміністративно-правовий статус інших колективних суб'єктів;
форми і методи державного управління;
способи забезпечення законності і дисципліни у державному управлінні; адміністративний примус;
адміністративна відповідальність;
адміністративно-процесуальне право (в окремих підручниках з адміністративного права даний інститут часто називають «адміністративний процес»).
Особлива частина складається з таких основних правових інститутів:
управління в адміністративно-політичній сфері;
управління в економічній сфері;
управління в соціально-культурній сфері.
Як відомо із теорії права, галузь права іноді включає в себе підга-лузі, які складаються з окремих правових інститутів. В системі адміністративного права можна виділити таку підгалузь, як адміністративно-процесуальне право. При цьому слід зазначити, що в теорії адміністративного права єдиної точки зору з цього приводу немає. Більшість вчених-адміністративістів вважають, що адміністративне процесуальне право — це правовий Інститут адміністративного права. На противагу цій точці зору ряд вчених вважає, що розвиток адміністративного процесуального права як правового інституту досяг того рівня, коли є підстави стверджувати про виникнення і подальше становлення адміністративно-процесуального права як підгалузі адміністративного права. Тому, говорячи про систему адміністративного права, слід зазначити, що вона, поряд із правовими інститутами, включає в себе і під галузі. Водночас варто зазначити, що останнім часом набуває поширення точка зору щодо розвитку адміністративного процесуального права як самостійної галузі права, тобто мова йде про відокремлення адміністративного процесуального права від системи адміністративного права.
7. Співвідношення адміністративного права з іншими галузями права
Адміністративне право, зберігаючи своєрідність, виражену в цього предметі та методі, тісно взаємодіє з усіма існуючими галузями права, спостерігається “проникнення” адміністративного права в сферу інших правових галузей. В основі такого явища фактична наявність управлінських відносин у предметі тієї чи іншої галузі права.
Найбільш тісно адміністративне право взаємодіє з конституційним правом. Адже сфера виконавчої влади є об’єктом дії обох галузей права. Розмежування цих галузей відбувається за методом правового регулювання. Конституційне право впливає на відносини, що перебувають в статичному стані, тобто конституційне право закріплює, фіксує різноманітні суспільні відносини, основні принципи організації та функціонування виконавчої влади і т. п. А адміністративне право регулює ті самі відносини, але в їхньому розвитку, у стані функціонування, прикладної реалізації, деталізує їх і конкретизує.
Адміністративне і цивільне право регулюють відносини майнового характеру, але адміністративне право забезпечує регулювання відносин в яких переважають інтереси публічного характеру (публічне право), а цивільне право – відносини де переважають приватні інтереси (приватне право) захист яких здійснюється у позивному порядку. Крім того (за методом правового регулювання) норми адміністративного права регулюють відносини, які будуються на підпорядкованості однієї сторони другій, а норми цивільного права – ті відносини, в яких сторони рівноправні.
Адміністративне право і трудове зближує нерівноправність статусу їх суб’єктів, одна сторона наділена владно-організаційними повноваженнями щодо іншої (тобто методи регулювання відносин тотожні). За предметом регулювання: трудове право регулює відносини працівників як учасників трудового процесу; норми адміністративного права – регулюють управління трудовою діяльністю людей, організацію трудового процесу, державно-службові відносини.
Адміністративне право тісно пов’язане з фінансовим правом спільним методом регулювання відносин. Предметом фінансового права є суспільні відносини, що виникають у процесі акумуляції та розподілу державою грошових коштів, тобто власне саме фінансові відносини. Адміністративне право регулює управлінські відносини в галузі фінансів, організацію роботи фінансових органів.
Межі кримінального і адміністративного права визначаються характером і спрямованістю відповідних заборон.
