Основні засади суспільного управління державними фінансами в умовах демократії
Основні засади суспільного управління державними фінансами в умовах демократії
1. Демократична модель управління державними фінансами, її переваги та недоліки.
Відповідно до демократичних ідеалів суб’єктом верховних прав у суспільстві є народ. Тому будь-яка бюджетна ініціатива в демократичній державі повинна виходити від народу, його представників і покликана реалізовувати інтереси громадян. Це стосується і сфери державних фінансів у цілому – їх функціонування головною і єдиною метою повинне бути направлене на задоволення потреб суспільства.
На практиці ці принципи реалізуються за допомогою демократичного механізму різноманітними методами. В першу чергу, шляхом голосування громадян на виборах, у парламенті формується репрезентативний склад депутатів, які представляють наявні у суспільстві інтереси. Крім цього, вплив на прийняття фінансових рішень з боку суспільства відбувається також за допомогою формування виконавчої гілки влади, окремі із посад у якій є виборними. Діяльність партій, лобістських груп, різноманітних громадських організацій є ще одним засобом постійного впливу на уряд і законодавчий орган з метою проведення бажаних змін у фінансовій політиці. А загалом демократія виступає моделлю управління державними фінансами і прийняття фінансових рішень.
Однак демократія не єдиний спосіб вирішення питань, що стоять перед суспільством. Для прикладу диктаторська або авторитарна модель теж є одним із методів управління фінансами. Як одна, так і інша мають свої переваги і недоліки. За певних умов диктатура може бути більш ефективним способом управління фінансами. Перевагами авторитарного управління фінансами є стабільність фінансової політики, єдність, цілісність, стратегічна виваженість рішень, швидкість реагування, своєчасність прийняття бюджету тощо. Адже рішення за умов авторитаризму приймається однією або вузьким колом осіб. Головний же недолік полягає у неврахуванні суспільних інтересів, що може призвести до її невідповідності реальним суспільним потребам. Крім цього безконтрольність диктаторського управління дозволяє використовувати фінансові важелі не на благо народу, а для збагачення вузького кола осіб шляхом несправедливого перерозподілу ресурсів.
Певні потенційні недоліки притаманні і демократичній моделі прийняття фінансових рішень. Виникає закономірне питання: чи здатне суспільство в цілому, як сукупність великої кількості громадян з різноманітними інтересами, особливим баченням оптимальних напрямків і обсягів державної діяльності, досягнути раціональності у прийнятті фінансової політики? Демократія й дійсно іноді є неефективним засобом управління фінансами та потребує значних зусиль по стабілізації і раціоналізації. На основі аналізу практики функціонування державних фінансів, зокрема в Україні, можна виділити наступні недоліки демократичної моделі управління державними фінансами:
- несвоєчасність прийняття рішень (наприклад невчасне затвердження бюджету, недостатня швидкість реагування на зміну економічних умов у випадку кризи), адже демократичний метод потребує погодження позицій багатьох сторін – парламенту, уряду, партій;
- демократія сприяє незбалансованості державних фінансів та виникненню дефіцитів;
- складним є утримання допустимих меж державної активності, та контроль за масштабами перерозподілу, раціональними обсягами видатків та структурою державних витрат. Вони є політично зумовленими на догоду різних суспільних прошарків;
- нестабільність фінансової політики внаслідок політичних криз, частої зміни урядів тощо.
Однак у загальному, демократичний метод є більш прогресивним. Адже він (особливо розглянутий на перспективу, у стратегічному вимірі) забезпечує кращі умови для подальшого розвитку суспільства. Демократичній моделі прийняття колективних рішень притаманна гнучкість врахування соціальних пріоритетів, вона володіє потужним апаратом самовдосконалення та коригування відповідно до умов, що швидко змінюються, відповідає динамічним процесам суспільного прогресу.
2. Механізм суспільного вибору, як засіб громадського управління державними фінансами.
У ході виборів та голосування відбувається виявлення уподобань індивідів щодо напрямків державної діяльності, розмірів і видів державних благ, обсягів податкових вилучень, розподілу податкового тягаря в суспільстві. Хоча і не існує прямої залежності між обсягами отримуваних благ та рівнем оподаткування особи, є цілком очевидним, що вимога виборця розширювати державний сектор сприятиме зростанню податкового тягаря. Тому припускається, що індивід здатний оцінювати таку взаємозалежність і формує для себе уявлення про найбільш відповідний своїм потребам та майновому становищу рівень державної активності. Звичайно, якщо вдається уникати сплати повної вартості отримуваних благ, цілком раціональною є підтримка максимального обсягу державного сектора. Тому, наприклад, незаможні виборці, що вносять незначні податки і можуть розраховувати на отримання державної допомоги гарантовано підтримуватимуть зростання бюджетних витрат.
Роль альтернативних фінансових програм виконують передвиборні програми кандидатів у депутати (якщо йдеться про вибори до парламенту) чи претендентів на посади у виконавчій гілці влади (від мера міста до президента). На вибір голосуючого окрім економічних діє значна кількість чинників: ідеологічні уподобання, релігійні переконання, групова належність, персоналії політиків та інші. Але, як показує практика демократичних країн, головні відмінності передвиборних програм лежать саме у сфері оподаткування та бюджетних витрат. Тому цілком реалістичним є погляд, що в такий спосіб відбувається виявлення панівних фінансових інтересів у суспільстві.
Факторами, що обмежують раціональність виборця є недоліки інформованості: можливість спотворення інформації, її недоступність. Також має місце фактор невизначеності - мізерно мала можливість впливу окремого виборця на результат виборів. Особливо це стосується умов представницької демократії, де результат голосування безпосередньо не відображає переваг конкретного індивіда. Однак негативний вплив невизначеності зменшується, коли колективний вибір розглядати неперервним процесом, на наступних етапах якого суб’єкти вибору можуть виправити свої попередні помилки.
Вже сам факт участі у голосуванні стає об’єктом свідомого вибору для особи. Громадянин приймає рішення порівнюючи вигоди та затрати пов’язані з цим кроком. Бажання вплинути на рішення, усвідомлення важливості виконання свого громадянського обов'язку сприяють участі у голосуванні. Оскільки потрібно понести цілком реальні витрати, а вигоди від голосування є невідчутними, іноді цілком раціональною є свідома відмова від виконання свого громадянського обов'язку. Це явище отримало в економічній науці назву ефекту “раціонального незнання (ігнорування).
3. Роль партій, лобістських груп та інших учасників процесу суспільного вибору для функціонування державних фінансів.
Окрім виборців, учасниками процесу суспільного вибору виступають партії, групи спеціальних інтересів, лобі, представники у парламенті та бю---рократія.
Найбільш ефективне втілення інтересів виборців відбувається за активного посередництва партій. Партійна система відіграє виняткову роль для державних фінансів. Партії виступають своєрідними “торговцями” передвиборними фінансовими проектами на політичному ринку, де покупцями є виборці. Головною метою партій є оволодіння владою і максимізація впливовості. Намагаючись завоювати підтримку максимального числа голосів, вони формують свою поведінку, виходячи з наявних в суспільстві інтересів, прагнучи зробити такі пропозиції, які забезпечують найбільші шанси на перемогу. Таким чином переслідуючи власні інтереси, партії допомагають виявляти суспільні настрої та потреби і сприяти їх втіленню.
Процес реалізації суспільного вибору продовжується у парламенті. В ідеалі, діяльність депутатів повинна бути спрямована на те, щоб повністю виконувати передвиборні обіцянки. Це викликано і необхідністю їх майбутнього переобрання. Однак на їх поведінку впливають особисті переконання, суб’єктивне бачення ситуації. Обрані особи мають власні міркування з приводу розмірів колективного сектора, джерел ресурсів для нього і, що найбільш важливо, з приводу конкретних статей державних видатків (не говорячи про випадки голосування з корисливих міркувань).
Важливі ефекти для державних фінансів має діяльність груп організованих інтересів – лобі. Використовуючи свої владні повноваження уряд може створювати деякі переваги та умови сприяння для певних видів діяльності, навіть окремих суб’єктів ринку. Таке коригування ринкової діяльності суперечить ліберальним ідеалам. Отримання надприбутків завдяки держаному регулюванню використання ресурсів та ведення підприємницької діяльності під “політичним прикриттям” відоме під назвою економічної ренти. Уряд може створювати рентні умови для певних груп шляхом встановлення прав власності на отримання вигоди від окремих видів діяльності, шляхом заснування ексклюзивних ліцензій, дозволів, обмежень. Намагання проштовхнути через демократичні процедури прийняття рішень програми, які сприяли б отриманню економічної ренти є основною метою груп організованих інтересів. Діяльність лобі відображається і на бюджетній політиці. Одним із об’єктів їх уваги виступають субсидії та податкові пільги, збільшення державних витрат на певні програми.
Одним із перших дослідників проблем діяльності організованих груп був М. Олсон. Він дійшов висновку, що найбільш успішно діють малі, але добре організовані та згуртовані групи інтересів. У них частка прибутків, яка при розподілі припадає на одного члена є більшою, ніж у великих угрупованнях. Це виступає значним стимулом для згуртованості, а низька численність групи не приводить до падіння її ефективності. “На практиці дійсно виявляється, що організовані інтереси малих груп перемагають неорганізовані та незахищені інтереси великих груп. Відносно мала група чи галузь може досягнути податкових чи тарифних пільг за рахунок мільйонів споживачів чи платників податків і всупереч правилу більшості” – зазначає М. Олсон. За своєю суттю діяльність груп організованих інтересів має непродуктивний характер, адже відбувається просте перекладання тягаря по фінансуванню отриманих за рахунок держави надприбутків на решту членів суспільства. Як правило, чим більшою є кількість громадян, серед яких розподіляється податковий тягар, тим менш примітне це явище для окремого платника.
Значну роль у постачанні державних благ та ефективності ви---користання суспільних ресурсів відіграє бюрократія. Основною проблемою, яку породжує бюрократичний апарат є збільшення обсягів державних витрат і зростання затрат на виробництво суспільних благ. Специфіка результатів діяльності бю---рократичного апарату полягає в тому, що продукти їх діяльності часто не піддаються кількісному виміру.
Бюрократія може завищувати розміри бюджету двома шляхами. По-перше, вона може переконувати у необхідності збільшення поста---чання власної продукції. По-друге, вона здатна завищувати суми вкладень, потрібних для випуску даної кількості благ, шляхом використання неефективної технології ви---робництва. Адже бюрократія більше переймається не ефективністю власної діяльності, а розмірами бюджету, що знаходиться у віданні чиновників.
1. Демократична модель управління державними фінансами, її переваги та недоліки.
Відповідно до демократичних ідеалів суб’єктом верховних прав у суспільстві є народ. Тому будь-яка бюджетна ініціатива в демократичній державі повинна виходити від народу, його представників і покликана реалізовувати інтереси громадян. Це стосується і сфери державних фінансів у цілому – їх функціонування головною і єдиною метою повинне бути направлене на задоволення потреб суспільства.
На практиці ці принципи реалізуються за допомогою демократичного механізму різноманітними методами. В першу чергу, шляхом голосування громадян на виборах, у парламенті формується репрезентативний склад депутатів, які представляють наявні у суспільстві інтереси. Крім цього, вплив на прийняття фінансових рішень з боку суспільства відбувається також за допомогою формування виконавчої гілки влади, окремі із посад у якій є виборними. Діяльність партій, лобістських груп, різноманітних громадських організацій є ще одним засобом постійного впливу на уряд і законодавчий орган з метою проведення бажаних змін у фінансовій політиці. А загалом демократія виступає моделлю управління державними фінансами і прийняття фінансових рішень.
Однак демократія не єдиний спосіб вирішення питань, що стоять перед суспільством. Для прикладу диктаторська або авторитарна модель теж є одним із методів управління фінансами. Як одна, так і інша мають свої переваги і недоліки. За певних умов диктатура може бути більш ефективним способом управління фінансами. Перевагами авторитарного управління фінансами є стабільність фінансової політики, єдність, цілісність, стратегічна виваженість рішень, швидкість реагування, своєчасність прийняття бюджету тощо. Адже рішення за умов авторитаризму приймається однією або вузьким колом осіб. Головний же недолік полягає у неврахуванні суспільних інтересів, що може призвести до її невідповідності реальним суспільним потребам. Крім цього безконтрольність диктаторського управління дозволяє використовувати фінансові важелі не на благо народу, а для збагачення вузького кола осіб шляхом несправедливого перерозподілу ресурсів.
Певні потенційні недоліки притаманні і демократичній моделі прийняття фінансових рішень. Виникає закономірне питання: чи здатне суспільство в цілому, як сукупність великої кількості громадян з різноманітними інтересами, особливим баченням оптимальних напрямків і обсягів державної діяльності, досягнути раціональності у прийнятті фінансової політики? Демократія й дійсно іноді є неефективним засобом управління фінансами та потребує значних зусиль по стабілізації і раціоналізації. На основі аналізу практики функціонування державних фінансів, зокрема в Україні, можна виділити наступні недоліки демократичної моделі управління державними фінансами:
- несвоєчасність прийняття рішень (наприклад невчасне затвердження бюджету, недостатня швидкість реагування на зміну економічних умов у випадку кризи), адже демократичний метод потребує погодження позицій багатьох сторін – парламенту, уряду, партій;
- демократія сприяє незбалансованості державних фінансів та виникненню дефіцитів;
- складним є утримання допустимих меж державної активності, та контроль за масштабами перерозподілу, раціональними обсягами видатків та структурою державних витрат. Вони є політично зумовленими на догоду різних суспільних прошарків;
- нестабільність фінансової політики внаслідок політичних криз, частої зміни урядів тощо.
Однак у загальному, демократичний метод є більш прогресивним. Адже він (особливо розглянутий на перспективу, у стратегічному вимірі) забезпечує кращі умови для подальшого розвитку суспільства. Демократичній моделі прийняття колективних рішень притаманна гнучкість врахування соціальних пріоритетів, вона володіє потужним апаратом самовдосконалення та коригування відповідно до умов, що швидко змінюються, відповідає динамічним процесам суспільного прогресу.
2. Механізм суспільного вибору, як засіб громадського управління державними фінансами.
У ході виборів та голосування відбувається виявлення уподобань індивідів щодо напрямків державної діяльності, розмірів і видів державних благ, обсягів податкових вилучень, розподілу податкового тягаря в суспільстві. Хоча і не існує прямої залежності між обсягами отримуваних благ та рівнем оподаткування особи, є цілком очевидним, що вимога виборця розширювати державний сектор сприятиме зростанню податкового тягаря. Тому припускається, що індивід здатний оцінювати таку взаємозалежність і формує для себе уявлення про найбільш відповідний своїм потребам та майновому становищу рівень державної активності. Звичайно, якщо вдається уникати сплати повної вартості отримуваних благ, цілком раціональною є підтримка максимального обсягу державного сектора. Тому, наприклад, незаможні виборці, що вносять незначні податки і можуть розраховувати на отримання державної допомоги гарантовано підтримуватимуть зростання бюджетних витрат.
Роль альтернативних фінансових програм виконують передвиборні програми кандидатів у депутати (якщо йдеться про вибори до парламенту) чи претендентів на посади у виконавчій гілці влади (від мера міста до президента). На вибір голосуючого окрім економічних діє значна кількість чинників: ідеологічні уподобання, релігійні переконання, групова належність, персоналії політиків та інші. Але, як показує практика демократичних країн, головні відмінності передвиборних програм лежать саме у сфері оподаткування та бюджетних витрат. Тому цілком реалістичним є погляд, що в такий спосіб відбувається виявлення панівних фінансових інтересів у суспільстві.
Факторами, що обмежують раціональність виборця є недоліки інформованості: можливість спотворення інформації, її недоступність. Також має місце фактор невизначеності - мізерно мала можливість впливу окремого виборця на результат виборів. Особливо це стосується умов представницької демократії, де результат голосування безпосередньо не відображає переваг конкретного індивіда. Однак негативний вплив невизначеності зменшується, коли колективний вибір розглядати неперервним процесом, на наступних етапах якого суб’єкти вибору можуть виправити свої попередні помилки.
Вже сам факт участі у голосуванні стає об’єктом свідомого вибору для особи. Громадянин приймає рішення порівнюючи вигоди та затрати пов’язані з цим кроком. Бажання вплинути на рішення, усвідомлення важливості виконання свого громадянського обов'язку сприяють участі у голосуванні. Оскільки потрібно понести цілком реальні витрати, а вигоди від голосування є невідчутними, іноді цілком раціональною є свідома відмова від виконання свого громадянського обов'язку. Це явище отримало в економічній науці назву ефекту “раціонального незнання (ігнорування).
3. Роль партій, лобістських груп та інших учасників процесу суспільного вибору для функціонування державних фінансів.
Окрім виборців, учасниками процесу суспільного вибору виступають партії, групи спеціальних інтересів, лобі, представники у парламенті та бю---рократія.
Найбільш ефективне втілення інтересів виборців відбувається за активного посередництва партій. Партійна система відіграє виняткову роль для державних фінансів. Партії виступають своєрідними “торговцями” передвиборними фінансовими проектами на політичному ринку, де покупцями є виборці. Головною метою партій є оволодіння владою і максимізація впливовості. Намагаючись завоювати підтримку максимального числа голосів, вони формують свою поведінку, виходячи з наявних в суспільстві інтересів, прагнучи зробити такі пропозиції, які забезпечують найбільші шанси на перемогу. Таким чином переслідуючи власні інтереси, партії допомагають виявляти суспільні настрої та потреби і сприяти їх втіленню.
Процес реалізації суспільного вибору продовжується у парламенті. В ідеалі, діяльність депутатів повинна бути спрямована на те, щоб повністю виконувати передвиборні обіцянки. Це викликано і необхідністю їх майбутнього переобрання. Однак на їх поведінку впливають особисті переконання, суб’єктивне бачення ситуації. Обрані особи мають власні міркування з приводу розмірів колективного сектора, джерел ресурсів для нього і, що найбільш важливо, з приводу конкретних статей державних видатків (не говорячи про випадки голосування з корисливих міркувань).
Важливі ефекти для державних фінансів має діяльність груп організованих інтересів – лобі. Використовуючи свої владні повноваження уряд може створювати деякі переваги та умови сприяння для певних видів діяльності, навіть окремих суб’єктів ринку. Таке коригування ринкової діяльності суперечить ліберальним ідеалам. Отримання надприбутків завдяки держаному регулюванню використання ресурсів та ведення підприємницької діяльності під “політичним прикриттям” відоме під назвою економічної ренти. Уряд може створювати рентні умови для певних груп шляхом встановлення прав власності на отримання вигоди від окремих видів діяльності, шляхом заснування ексклюзивних ліцензій, дозволів, обмежень. Намагання проштовхнути через демократичні процедури прийняття рішень програми, які сприяли б отриманню економічної ренти є основною метою груп організованих інтересів. Діяльність лобі відображається і на бюджетній політиці. Одним із об’єктів їх уваги виступають субсидії та податкові пільги, збільшення державних витрат на певні програми.
Одним із перших дослідників проблем діяльності організованих груп був М. Олсон. Він дійшов висновку, що найбільш успішно діють малі, але добре організовані та згуртовані групи інтересів. У них частка прибутків, яка при розподілі припадає на одного члена є більшою, ніж у великих угрупованнях. Це виступає значним стимулом для згуртованості, а низька численність групи не приводить до падіння її ефективності. “На практиці дійсно виявляється, що організовані інтереси малих груп перемагають неорганізовані та незахищені інтереси великих груп. Відносно мала група чи галузь може досягнути податкових чи тарифних пільг за рахунок мільйонів споживачів чи платників податків і всупереч правилу більшості” – зазначає М. Олсон. За своєю суттю діяльність груп організованих інтересів має непродуктивний характер, адже відбувається просте перекладання тягаря по фінансуванню отриманих за рахунок держави надприбутків на решту членів суспільства. Як правило, чим більшою є кількість громадян, серед яких розподіляється податковий тягар, тим менш примітне це явище для окремого платника.
Значну роль у постачанні державних благ та ефективності ви---користання суспільних ресурсів відіграє бюрократія. Основною проблемою, яку породжує бюрократичний апарат є збільшення обсягів державних витрат і зростання затрат на виробництво суспільних благ. Специфіка результатів діяльності бю---рократичного апарату полягає в тому, що продукти їх діяльності часто не піддаються кількісному виміру.
Бюрократія може завищувати розміри бюджету двома шляхами. По-перше, вона може переконувати у необхідності збільшення поста---чання власної продукції. По-друге, вона здатна завищувати суми вкладень, потрібних для випуску даної кількості благ, шляхом використання неефективної технології ви---робництва. Адже бюрократія більше переймається не ефективністю власної діяльності, а розмірами бюджету, що знаходиться у віданні чиновників.
