Актуальні питання організації стратегічного планування державної політики національної безпеки України
Актуальні питання організації стратегічного планування державної політики національної безпеки України
Аналіз теоретичних і практичних проблем організації стратегічного планування державної політики у сфері національної безпеки неможливий без аналізу загальних питань і принципів управління державою. На наш погляд, формування та реалізація в Україні державної політики національної безпеки сьогодні є чи не найголовнішою проблемою ефективного управління суспільством, що трансформується. З нашої точки зору, у принципово нових для України та інших пострадянських держав умовах, певний ключ до розуміння сутності змісту та мети державного управління і політики у сфері національної безпеки в перехідних суспільствах дають слова відомого політолога Н. Макіавеллі про те, що «відкриття нового політичного устрою не менш небезпечне, ніж відкриття невідомих земель і морів» [11].
Українська політична практика засвідчує, що технологія реалізації доктрин, стратегій, концепцій і програм державної політики у сфері національної безпеки, об’єктивно мусить інтегрувати всі компоненти політичної активності держави [8] і базуватися на грунтовних теоретичних засадах та історичному досвіді. Зауважимо принагідно, що дія чинників, які впливають на стан захищеності життєво важливих інтересів окремого громадянина, суспільства і держави як об’єктів та суб’єктів національної безпеки, має інтегральний характер – або «a роsteriori» – незалежно від стану державного планування та його реалізації, або «а priori», тобто залежно від планування та його практичного втілення, або, як найчастіше показує практика, у діалектичній єдності цих базових принципів.
Пошук надійних теоретичних засад організації системи стратегічного планування у сфері національної безпеки, з огляду на ієрархічну сутність самого поняття «стратегія» [3], вимагає розглядати цю галузь управління з точки зору застосування найзагальніших політико-правових методів та інструментів діяльності держави, побудованих на базових принципах комплексності та системності і спрямованих на досягнення найвищого рівня національної безпеки. Іншими словами, відповідне українському законодавству поняття «національна безпека» [8], обумовлює таку державну політику у цій сфері, яка має враховувати поточний стан і перспективи розвитку всіх внутрішніх та зовнішніх чинників і компонентів. Тому під найвищим рівнем національної безпеки слід розуміти не його абсолютний рівень, а поточний, тобто такий, що відповідає максимально ефективному використанню усіх поточних можливостей і ресурсів держави.
Відповідно до принципу комплексності політика у сфері національної безпеки, згідно з Концепцією (основами державної політики) національної безпеки України [8], має передбачати координацію зовнішніх та внутрішніх складових економічної, соціальної, екологічної, науково-технологічної, культурної, воєнної, інформаційної політики держави. Комплексність державної політики стратегічного рівня зумовлюється також і тим, що в її формуванні та реалізації найповнішою мірою мають брати участь представники різних гілок влади, господарсько-керівної та політичної еліти, наукової громадськості тощо.
Державну політику національної безпеки в її системному розумінні доцільно розглядати на її стратегічному, тобто найвищому рівні, якому відповідатиме найвища загальність підходів і методів. Інакше увага зосереджуватиметься на окремих компонентах (складових) національної безпеки та тактичних цілях, які можуть, у певних межах, не збігатися з загальнонаціональними.
Дотримання принципу системності державної політики забезпечуватиме найвищу її ефективність, гармонійне та взаємопов’язане функціонування всіх її складових. У результаті активність держави на одному напрямі підсилюватиме й стимулюватиме позитивні зрушення в інших, взаємопов’язаних напрямах. Важливими і взаємопов’язаними якостями системної державної політики є її гнучкість і здатність до маневрування, яка забезпечуватиме стратегічну стабільність політичного курсу та ефективну компенсацію окремих прорахунків. Справді, маневруючи багатовимірними – багатими чи обмеженими – ресурсами держави в системі визначених стратегічних цілей, можна зберегти високу сумарну ефективність державної політики. І навпаки, несистемна, неузгоджена, нескоординована політика буде завжди нестабільною в її стратегічному вимірі і, безумовно, зазнає поразки. Загальновизнано, наприклад, що Радянський Союз розпався через неузгодженості зовнішнього й внутрішнього аспектів його державної політики: зовнішньополітичні намагання набагато перевищили внутрішні можливості та ресурси суспільства.
Теоретичні принципи комплексності та системності закладено в основу практичної політики у сфері національної безпеки держав, зокрема США, де вони відображені у Законі про національну безпеку 1947 року. На цих же принципах побудовано концепції національної безпеки України та Росії. Прикладом комплексного підходу до здійснення політики у сфері національної безпеки є практика задіяння військово-морського флоту (так звана «воєнно-морська дипломатія») для підтримки зовнішньополітичних зусиль Великої Британії [26]. Наслідки недостатнього врахування цих принципів у реалізації державної політики можна проілюструвати наступним прикладом. Українсько-американська активність у 1992-1996 роках, зокрема, інтенсивні зусилля української дипломатії не підкріплювалися адекватним розвитком нашої зовнішньоекономічної діяльності [1]. На жаль, ця тенденція і сьогодні ще остаточно не подолана і рівень розвитку українсько-американських зовнішньоторговельних відносин залишає бажати кращого (За підрахунками фахівців Національного інституту стратегічних досліджень, український експорт до США протягом 1994 року та першого півріччя 1999 року ніколи не перевищував 502013,79 тис. дол. США і протягом 1995-1998 років зберігав від’ємне сальдо).
Отже, прагнення до втілення принципів системності і комплексності державної політики у сфері національної безпеки є очевидним. Такою ж є і вимога до комплексного характеру діяльності держави та відповідного планування політики, яке починається з точного й однозначного формулювання цілей [8]. Формулювання цілей політики – найвідповідальніша частина стратегічного планування, яка є необхідною умовою успіху практичної реалізації запланованих заходів. Саме тому цілі державної політики національної безпеки мають формулюватися комплексно, усвідомлено, однозначно. В іншому випадку, зокрема за умов неоднозначного формулювання цілей державної політики, ускладнюватиметься оцінка її результату з точки зору його адекватності поставленим цілям та пошуку шляхів вжиття керівних впливів.
Окремим питанням є визначення пріоритетності цілей державної політики. Як правило, історична практика розглядає поточний стан як ключовий для правильного формулювання цілей стратегії [6]. Держава ніколи не прагне однієї політичної мети, а характерна для України об’єктивна багатовекторність зовнішньої політики була історично обумовлена. Кілька років тому такий підхід був виправданим намаганнями налагодити контакти з більшістю країн і міжнародних організацій, тобто переважно екстенсивною лінією зовнішньої активності України, характерною для початкового етапу її становлення як незалежної держави [18].
Нині, коли є потреба інтенсифікувати міжнародні відносини України, орієнтація «на весь світ» не працюватиме. Адже пріоритети виголошуються саме тому, що будь-яка держава обмежена у своїх зовнішньополітичних та інших можливостях і ресурсах. Навіть сучасні США розподіляють власні можливості для того, щоб зосередити зусилля саме на тих напрямах, які визначені найважливішими, пріоритетними. Тому, на погляд авторів, у цьому контексті потребують доробки та конкретизації основні напрями зовнішньої політики України.
За таких підходів одні напрями порівняно з іншими виявляються певним чином «оголеними», але це виправдано, бо успіх політики вирішальною мірою залежить від успіху саме на пріоритетних, а не другорядних напрямах. Таким чином, успіх політичної діяльності залежить від правильності визначення стратегічних напрямів та цілей, що, у свою чергу, дає змогу правильно сконцентрувати зусилля. Мистецтво комплексного політичного менеджменту полягає у перерозподілі зусиль: своєчасно визначити успішні напрями й ухвалити рішення про їхнє посилення за рахунок інших. Таким чином, аналіз політичної діяльності держави та маневрування між пріоритетними та непріоритетними напрямами – це дві обов’язкові складові політичного менеджменту.
Отже, оцінка ситуації й формування задуму – ще два важливих етапи стратегічного планування. Формування задуму (кінцевої мети) передує формулюванню цілей. Задум виникає у результаті виявлення загроз, що народжуються чи народилися. Виявлення загроз грунтується на вивченні та аналізі інформації. Стратегічному рівню планування відповідає виключно комплексний характер задуму, тому аналітична інформація, що розглядається на стратегічному рівні, має бути комплексною і містити дані про всі сторони внутрішньої та зовнішньої політики на основі використання різних, бажано альтернативних джерел інформації.
Під час оцінки ситуації всебічно вивчається й аналізується ситуація стосовно політичної проблеми, яка має бути розв’язана. При цьому враховуються: важливість ситуації, її зв’язок з різними аспектами політики національної безпеки держави, можливий перебіг подій щодо коротко-, середньо- або довготривалих перспектив розвитку, співвідношення з основними складовими політики національної безпеки, можливі позиції інших гілок влади й суспільних груп, позиції інших країн, наявність ресурсів для ефективного здійснення політики. Усі варіанти рішення мають бути комплексними, по-перше, за змістом, по-друге, за спрямованістю. Лише на цій основі доцільно розробляти комплексні документи планування – концепції, плани, програми тощо.
Важливість таких етапів стратегічного планування, як оцінка ситуації й формування задуму, можна проілюструвати на прикладі формування задуму щодо досить нетрадиційної, але, на погляд авторів, перспективної комплексної стратегічної лінії України стосовно Російської Федерації та США.
Загальновизнано, що відносини України з РФ і США – державами, від яких багато у чому залежить її доля, мають подекуди об’єктивно суперечливий характер. Сутність цієї суперечливості полягає в тому, що Росія і США ще й досі схильні будувати відносини з Україною за принципом «зверху-вниз», використовуючи українські політичні конструкції з метою підкріплення власних кроків щодо партнера [10]. Водночас обидві держави мають зацікавленість в Україні, а Україна – у них. Тому вище керівництво України цілком обгрунтовано вимагає здійснення такої політики, згідно з якою відносини з Російською Федерацією та Сполученими Штатами Америки мають розвиватися як стратегічні на рівноправній, партнерській основі [9].
Положення України між двома цими полюсами сили призводить до загрози сталості такого стану, ускладнення умов її політичної «гри» та підвищення ступеня непередбачуваності наслідків чужих політичних рішень. Нагальною виглядає потреба змінити позицію України у цьому питанні, посилити її статус як рівноправного партнера та зменшити дію можливих негативних чинників внаслідок ще наявного протистояння США і РФ.
На нашу думку, досягнення цієї мети можливе завдяки доповненню окремих стратегічних ліній України щодо кожної з зазначених вище держав комплексною «двоєдиною» стратегією країни стосовно Російської Федерації і Сполучених Штатів. У трикутнику відносин Україна – Росія – США є питання антагоністичні (стосовно яких США і Росія мають діаметрально протилежні позиції), а є питання, що мають потенціал взаємної користі. Саме на останньому доцільно було б побудувати комплексну «двоєдину» політику України, розглядаючи її, певною мірою, як продукт еволюції українсько-російського та українсько-американського векторів зовнішньої політики.
Саме на переплетінні європейських інтересів цих двох партнерів можна зробити спробу пошуку спільних трьохсторонніх інтересів. У реалізації такої стратегії, поряд з наявними механізмами у вигляді двосторонніх консультацій на найвищому рівні, доречною виглядає ідея створення аналогічного механізму для вирішення проблем, що цікавлять усі три сторони. Фундаментом подібних тристоронніх відносин могло б бути узгодження стратегії безпеки у Центрально-Східноєвропейському регіоні.
Якими ж мають бути шляхи і політико-правові інструменти практичної розробки й реалізації системної державної політики? Світовий досвід свідчить, що найефективніші з них грунтуються на демократичній системі організації влади. Демократично обрані парламент, Президент, органи місцевого самоврядування, відповідні процедури формування Уряду та їхньої спільної роботи закладають підвалини системної діяльності всіх гілок влади як відображення і реалізації інтересів та політичних позицій усіх прошарків населення. З огляду на це, удосконалення виборчої системи України є однією з найважливіших національних цілей, тому що її якість є необхідною умовою реалізації принципів системності та комплексності політики держави у сфері національної безпеки. Зауважимо принагідно, що об’єктивна сьогодні незрілість нашої багатопартійної системи призвела до утворення у Верховній Раді конгломерату політичних сил, які протистоять одна одній, а отже, ускладнюють формування і реалізацію системної політики національної безпеки.
Досвід інших держав свідчить також про те, що ефективні механізми реалізації комплексної та системної політики у галузі національної безпеки, перш за все – відпрацювання питань стратегічного планування у цій сфері, склалися у виконавчій гілці влади. Певною мірою класичним можна вважати приклад США, де у 1947 році, відповідно до Закону про національну безпеку США, при президентові було утворено дорадчо-консультативний орган – Раду національної безпеки (РНБ). Як зазначається в американській літературі, створення у 1947 році РНБ знаменує собою спробу вироблення та координування стратегічних напрямів політики федерального уряду.
У цьому ж контексті безумовного інтересу та подальшої роботи дослідників заслуговує висловлена російськими науковцями не беззаперечна, на нашу думку, але цікава точка зору про те, що чи не найвагомішою причиною появи таких структур, як РНБ, є нагальна потреба глави держави «мати надійні механізми реалізації своєї волі, яка може наштовхуватися на численні перешкоди, у тому числі на супротив розгалуженого апарату». На підтвердження своєї точки зору ці дослідники зазначають, що американський президент керує майже 6 млн урядових чиновників, які працюють у 13 федеральних міністерствах, інших урядових організаціях і агентствах [2]. До речі, чисельність державних службовців в Україні, за даними Головного управління держслужби, на 1 січня 1999 року становила 234372 чол.
Утім, на нашу думку, під висловом «супротив розгалуженого апарату» не слід розуміти лише як певним чином осмислену або ж керовану кимось дію. Проблема набагато складніша. Вона полягає у необхідності керувати значним і постійно зростаючим масштабом інформаційних потоків в уряді. Наприклад, на початку 80-х років урядова друкарня США – найбільший у світі видавець, щоденно отримувала 20 (!) залізничних вагонів паперу [5]. Інтенсивне впровадження новітніх інформаційних технологій, як ми вважаємо, не змінило самої сутності проблеми вдосконалення управління величезними потоками інформації, які потрібні органам влади для формування і здійснення скоординованої комплексної політики держави.
Ці обставини були не останні серед тих, які завжди визначали і визначатимуть еволюцію функцій, завдань і структури РНБ загалом та її робочих органів. Так, згідно із Законом про національну безпеку США, до найголовніших функцій та завдань РНБ належить інформаційно-аналітичне забезпечення рішень президента США з широкого кола аспектів внутрішньої, зовнішньої і воєнної політики щодо стратегічних проблем національної безпеки. Саме тому традиційно постійними членами Ради є Державний секретар і міністр оборони. З часом РНБ перетворюється на дедалі зручніший інструмент політики в руках президента, і керівництву США стає зрозуміло, що РНБ стає ефективним органом, існування якого обумовлено й виправдано надзвичайно складною, багатовекторною глобальною політикою держави. При цьому вага Ради національної безпеки в прийнятті державних рішень найвищого рівня невпинно зростає.
Адекватно розвивається її структура: якщо у перші роки свого існування Рада національної безпеки виконувала завдання силами кількох штатних працівників апарату, то при адміністрації Дж. Буша їхня кількість сягала близько 170 чол. За часів Б. Клінтона значення Ради знову посилилося. Повідомляючи про зміни в напрямах діяльності РНБ, представник Білого дому зазначив, що ці зміни були проведені президентом США згідно з його передвиборними обіцянками визначити економічні питання центральною проблемою політики національної безпеки. Тому було створено Раду з економічної політики при президенті США, а її керівника введено до складу РНБ [7]. Це забезпечувало тісну координацію РНБ з Радою з економічної політики й фактично означало появу окремої економічної гілки в політиці національної безпеки. Таким чином, до традиційного тандему «зовнішня політика плюс оборона» було приєднано ще один важливий напрям – економічний (як внутрішній, так і зовнішній, глобальний).
Найважливішою функцією РНБ є стратегічне планування. Маючи у складі регіональні (Центральної та Східної Європи; Росії та України; Європи та інших регіонів) та проблемно-тематичні управління (глобальних і багатосторонніх проблем; регіональних програм; міжнародних економічних проблем тощо), РНБ США, спираючись на багатосторонній аналіз, здійснює масштабні дослідження, розглядаючи значне коло проблем національної безпеки. «Головною метою цих досліджень є намагання запобігти непослідовній політиці, що грунтується на миттєвих рішеннях тактичного характеру, й надати можливість президенту та його помічникам виробити стратегію, що відповідає вимогам зовнішнього світу» [7]. Успіх у координуванні політики США на вищому, стратегічному рівні обумовив поширення комплексного планування на рівнях відомств федерального уряду. На початку 1989 року своєрідний за функціями підрозділ-аналог РНБ створено у Міністерстві оборони. Процес розгалуження функцій РНБ США супроводжується відповідним розширенням поля координації державної політики, залученням до цього процесу державних і недержаних дослідницьких установ та аналітичних центрів, університетів.
Таким чином, РНБ США виконувала і виконує завдання скоординованого стратегічного державного планування, результати якого у вигляді рішень президента (наприклад, у вигляді періодичних доповідей президента про стратегію національної безпеки США) використовуються урядом як керівні при розробці політики, що відповідає напряму діяльності того чи іншого відомства. Більш докладно генезис та еволюцію стратегічного прогнозування і планування в системі органів державної влади в США, а також роль у цьому процесі РНБ розглянуто в одному з вітчизняних досліджень [4].
Як уже зазначалося, багато в чому на цьому досвіді концептуально грунтується політична практика інших країн, у тому числі і пострадянських, зокрема, Російської Федерації та України. Наприклад, в Україні законодавче і нормативно-правове регулювання питань створення системи стратегічного планування також грунтується на принципах комплексності та системності. Практично всі національні інтереси та напрями політики у сфері національної безпеки нашої держави, сформульовані президентською гілкою влади та ухвалені законодавством [8], мають яскраво виражений інтегральний та комплексний характер. Саме ця обставина, за словами Президента України Л. Кучми, дає можливість розглядати національну безпеку як певний інтегральний, консолідуючий суспільство чинник [12].
В Україні розробка науково-теоретичних проблем національної безпеки, у тому числі питань стратегічного планування, політики у цій сфері та створення політико-правової бази і відповідних державних структур, почалася практично з моменту набуття незалежності. Ключовим етапом цього процесу, на нашу думку, можна вважати утворення Президентом України Л. Кравчуком Комісії по підготовці пропозицій про статус, порядок діяльності і структуру Ради національної безпеки України [19]. Серед її завдань – організація розробки Концепції національної безпеки України, проекту Закону «Про національну безпеку України» та шляхів вирішення проблем у цій сфері.
З цією метою вона мала вести «наради і консультації з вищими посадовими особами Кримської АРСР, областей, міст Києва і Севастополя», представниками низки міністерств та відомств, і, що важливо – з представниками «постійних комісій ВР України, громадських організацій» [14]. Останні обставини, поряд з тим, що до її складу (всього – 23 вищих посадових особи на чолі з Л. Кравчуком), входили М. Горинь (на той час – заступник голови Комісії ВР України у закордонних справах) та голова Української республіканської партії Л. Лук’яненко (на той час – член Комісії ВР України у питаннях законодавства і законності) [19], можна розглядати як вдалу спробу досягнення керівництвом держави політичного консенсусу в складний і відповідальний для України історичний момент.
Раду національної безпеки України з тими функціями і завданнями, які в цілому збереглися майже до сьогодні, було утворено у липні 1992 року [20]. Саме з цього моменту остаточно було визначено статус Ради як «консультативно-дорадчого органу у системі державної виконавчої влади при Президенті України», а серед функцій – функції стратегічного планування у галузі національної безпеки та координації політики у цій сфері. При цьому чітко розподілялися оперативні та стратегічні функції діяльності Ради, введення в дію її рішень Указами або Розпорядженнями Президента України. Підкреслювалася необхідність використання для їх підготовки альтернативних джерел інформації, залучення міжвідомчих комісій як основних робочих органів Ради. Організаційно діяльність РНБ України забезпечував її Апарат на чолі з керівником, Секретарем РНБ – Державним радником України з питань національної безпеки [15].
Одними з перших рішень Президента України Л. Кучми було законодавче і організаційне посилення функцій стратегічного планування Ради національної безпеки України [21]. В подальшому це знайшло своє втілення в Конституції України (ст.107) та Законі України «Про Раду національної безпеки та оборони України» (ст. ст. 3, 4, 14).
Створювалися також відповідні науково-дослідні установи при РНБ України [21]. Так, з серпня 1994 року базовою державною науково-дослідною установою при РНБ України став Центр стратегічних досліджень з проблем національної безпеки. Невдовзі, а саме у грудні 1994 року [22], ці ж функції було покладено також на Національний інститут стратегічних досліджень (НІСД).
Заслуговує на увагу те, що НІСД було утворено майже одночасно з утворенням Президентом України Л. Кравчуком Комісії по підготовці пропозицій про статус, порядок діяльності і структуру Ради національної безпеки України. Інститут засновано у грудні 1991 року Президією Національної академії наук України з ініціативи її президента академіка Б. Патона [13]. Згодом, у березні 1992 року, ця науково-дослідна установа була безпосередньо підпорядкована Президенту України. Серед завдань Інституту слід зазначити «розробку науково обгрунтованих глобальних стратегій та прогнозів соціально-економічного, державно-правового та духовного розвитку України, а також координацію досліджень з цих проблем» у нашій державі [23]. Зауважимо принагідно, що в досить короткий час цим колективом було напрацьовано і видано міждисциплінарну наукову роботу саме з питань стратегії розвитку України [17].
Сьогодні НІСД підпорядкований РНБО України. У взаємодії з іншими установами Національної академії наук України НІСД працює в межах 16 наукових проектів над фундаментальними і прикладними дослідженнями з проблем стратегій розвитку і національної безпеки України та окремих її складових. За результатами цих досліджень, станом на 1999 рік видано майже 100 наукових праць загальним накладом понад 25 тис. примірників. Інститут брав участь в опрацюванні таких стратегічних державних документів, як Воєнна доктрина України, Концепція (основи державної політики) національної безпеки України, Конституція України тощо.
Позитивний досвід діяльності науково-аналітичних установ при РНБО України, а також усвідомлення стратегічної важливості для України українсько-російських відносин мали наслідком логічне рішення Президента України Л. Кучми [24] про утворення при РНБО ще однієї базової дослідницької установи – Національного інституту українсько-російських відносин (НІУРВ). При цьому напрацьований досвід та методологічні підходи, дозволили не тільки порівняно швидко організувати його роботу, але й надати діяльності двох інститутів нової якості.
Насамперед мається на увазі, що саме з ініціативи НІСД і НІУРВ, за підтримки Б. Патона, Президії НАН України та активної участі її установ (передусім – Інституту економічного прогнозування), у лютому 1998 року Розпорядженням Президента України Л. Кучми було започатковано науково-дослідний проект «Україна – 2010» [16], який врешті-решт реалізувався у відповідній стратегічній програмі Уряду. Безумовно, що навколо цієї програми ще довго не вщухатиме дискусія, але зазначимо головне, що неодноразово підкреслювали і керівники держави, і представники наукової громадськості, наприклад, на науково-практичній конференції «Поглиблення економічних реформ та стратегія економічного розвитку України до 2010 року» (Київ, 3-4 квітня 1999 року): чи не вперше з моменту отримання незалежності в Україні з’явився науково обгрунтований документ стратегічного рівня.
Підсумовуючи викладене, підкреслимо наведені вище відомості, які, безумовно, не слід розглядати як цілісне дослідження історії виникнення та діяльності РНБО України, все ж засвідчують факт формування в Україні системи стратегічного планування і прогнозування, в якій сьогодні важливе місце посідає і Рада безпеки з її робочими органами та підпорядкованими їй науково-дослідними структурами.
Важливим завданням у державотворчих процесах залишається подальше опанування органами виконавчої влади комплексним підходом до планування, передусім на його стратегічному рівні, підвищення його питомої ваги.
Створення відповідних структур, як це передбачено, наприклад, квітневим 1999 року Указом Президента України «Про створення в Україні системи стратегічного планування і прогнозування» [25] є необхідною, але недостатньою для цього умовою. Не менше значення має підготовка фахівців зі стратегічним мисленням, таких, які володіли б необхідними знаннями й навичками комплексного планування. Таких фахівців в Україні не готує жоден навчальний заклад, за певним винятком хіба що навчальних закладів Збройних Сил відповідно до своєї компетенції. Наполеглива робота щодо формування методик, підготовки фахівців з комплексного планування має бути підгрунтям роботи органів державного управління всіх рівнів, передусім – стратегічного.
Джерела
1. Андрійчук В. Зберегти внутрішній ринок, уникнути неоколоніальної залежності // Політика і час. – 1997. – № 5-6.
2. Безруков М.Е., Безрукова О.М. Советы по вопросам национальной безопасности: параллели становления и развития // США: экономика, политика, идеология. – 1996. – № 2.
3. Гончаренко О.М. Пріоритети та засади формування інтегральної стратегії національної безпеки на перспективу // Стратег. панорама. – 1998. – № 1-2.
4. Гончаренко А.Н. Прогнозирование и политика. Генезис и эволюция прогнозирования в системе «национальной безопасности» и внешнеполитическом механизме США. – К.: Наук. думка, 1993.
5. Громов Г.Р. Очерки информационных технологий. – М.: Инфоарт, 1992.
6. Див., наприклад, Колодко Г., Нути М. Польская альтернатива (Старые мифы, реальные факты и новая стратегия в процессе успешной трансформации польской экономики). – М.: РАН и др., 1997; Великобританія: погляд у 2020 рік (Майбутні завдання Великобританії) / Ред. М. Пайрі. – К.: Міжнародний центр перспективних досліджень, 1997; Україна в контексті світової економіки: сучасне становище і перспективи //Аналітична доповідь Українського центру економічних і політичних досліджень. – К., 1998.
7. ИТАР-ТАСС. Компас (комментарии, прогнозы, анализ, события) // Вестник международной ифнормации. – 1996. – № 29.
8. Концепція (основи державної політики) національної безпеки України, схвалена ВР України 16 січня 1997 року // Національна безпека України, 1994-1996 рр.: Наук. доповідь НІСД / Редкол.: О.Ф. Бєлов (голова) та ін. – К.: НІСД, 1997. – С. 184-195.
9. Кучма Л.Д. Співробітництво в ім’я майбутнього // Стратег. панорама. – 1998. – № 1-2.
10. Лисицын Э.М. Мировые стратегические коллизии. Что они несут Украине? // Екон. часопис. – 1997. – № 10.
11. Макиавелли Н. Размышления о первой декаде Тита Ливия // Избранное. – М.: Наука, 1972.
12. Послання Президента України до Верховної Ради України про внутрішнє та зовнішнє становище України у 1996 році. – К., 1997.
13. Постанова Президії Академії наук Української РСР № 833 від 25.12.1991 року «Про створення Інституту стратегічних досліджень АН України».
14. Розпорядження Президента України № 25/92-рп від 15.01.1992 року «Про затвердження положення про Комісію при Президентові України по підготовці пропозицій про статус, порядок діяльності і структуру Ради національної безпеки України».
15. Розпорядження Президента України № 117/92-рп від 03.07.1992 року «Про Тимчасове положення про Раду національної безпеки України».
16. Розпорядження Президента України № 43/98-рп від 26.02.1998 року «Про проект «Україна – 2010».
17. Стратегії розвитку України: виклики часу та вибір / Кол. авторів. Кер. С.І. Пирожков. – К.: НІСД, 1994.
18. Удовенко Г.Й. На основі прагматизму й виваженого ставлення до сучасних реалій: Виступ перед слухачами Дипломат. академії 14 груд. 1996 р. // Політика і час. – 1997. – № 1.
19. Указ Президента України № 41/92 від 15.01.1992 року «Про Раду національної безпеки України».
20. Указ Президента України № 357/92 від 01.07.1992 року «Про Раду національної безпеки України».
21. Указ Президента України № 469/94 від 23.08.1994 року «Про Положення про Раду національної безпеки при Президентові України».
22. Указ Президента України № 833/94 від 23.08.1994 року.
23. Указ Президента України № 127/92 від 04.03.1992 року «Про створення Національного інституту стратегічних досліджень».
24. Указ Президента України № 573/97 від 23.07.1997 року «Про створення Національного інституту українсько-російських відносин».
25. Указ Президента України № 460/99 від 30.04.1999 року «Про впровадження системи стратегічного планування і прогнозування».
Аналіз теоретичних і практичних проблем організації стратегічного планування державної політики у сфері національної безпеки неможливий без аналізу загальних питань і принципів управління державою. На наш погляд, формування та реалізація в Україні державної політики національної безпеки сьогодні є чи не найголовнішою проблемою ефективного управління суспільством, що трансформується. З нашої точки зору, у принципово нових для України та інших пострадянських держав умовах, певний ключ до розуміння сутності змісту та мети державного управління і політики у сфері національної безпеки в перехідних суспільствах дають слова відомого політолога Н. Макіавеллі про те, що «відкриття нового політичного устрою не менш небезпечне, ніж відкриття невідомих земель і морів» [11].
Українська політична практика засвідчує, що технологія реалізації доктрин, стратегій, концепцій і програм державної політики у сфері національної безпеки, об’єктивно мусить інтегрувати всі компоненти політичної активності держави [8] і базуватися на грунтовних теоретичних засадах та історичному досвіді. Зауважимо принагідно, що дія чинників, які впливають на стан захищеності життєво важливих інтересів окремого громадянина, суспільства і держави як об’єктів та суб’єктів національної безпеки, має інтегральний характер – або «a роsteriori» – незалежно від стану державного планування та його реалізації, або «а priori», тобто залежно від планування та його практичного втілення, або, як найчастіше показує практика, у діалектичній єдності цих базових принципів.
Пошук надійних теоретичних засад організації системи стратегічного планування у сфері національної безпеки, з огляду на ієрархічну сутність самого поняття «стратегія» [3], вимагає розглядати цю галузь управління з точки зору застосування найзагальніших політико-правових методів та інструментів діяльності держави, побудованих на базових принципах комплексності та системності і спрямованих на досягнення найвищого рівня національної безпеки. Іншими словами, відповідне українському законодавству поняття «національна безпека» [8], обумовлює таку державну політику у цій сфері, яка має враховувати поточний стан і перспективи розвитку всіх внутрішніх та зовнішніх чинників і компонентів. Тому під найвищим рівнем національної безпеки слід розуміти не його абсолютний рівень, а поточний, тобто такий, що відповідає максимально ефективному використанню усіх поточних можливостей і ресурсів держави.
Відповідно до принципу комплексності політика у сфері національної безпеки, згідно з Концепцією (основами державної політики) національної безпеки України [8], має передбачати координацію зовнішніх та внутрішніх складових економічної, соціальної, екологічної, науково-технологічної, культурної, воєнної, інформаційної політики держави. Комплексність державної політики стратегічного рівня зумовлюється також і тим, що в її формуванні та реалізації найповнішою мірою мають брати участь представники різних гілок влади, господарсько-керівної та політичної еліти, наукової громадськості тощо.
Державну політику національної безпеки в її системному розумінні доцільно розглядати на її стратегічному, тобто найвищому рівні, якому відповідатиме найвища загальність підходів і методів. Інакше увага зосереджуватиметься на окремих компонентах (складових) національної безпеки та тактичних цілях, які можуть, у певних межах, не збігатися з загальнонаціональними.
Дотримання принципу системності державної політики забезпечуватиме найвищу її ефективність, гармонійне та взаємопов’язане функціонування всіх її складових. У результаті активність держави на одному напрямі підсилюватиме й стимулюватиме позитивні зрушення в інших, взаємопов’язаних напрямах. Важливими і взаємопов’язаними якостями системної державної політики є її гнучкість і здатність до маневрування, яка забезпечуватиме стратегічну стабільність політичного курсу та ефективну компенсацію окремих прорахунків. Справді, маневруючи багатовимірними – багатими чи обмеженими – ресурсами держави в системі визначених стратегічних цілей, можна зберегти високу сумарну ефективність державної політики. І навпаки, несистемна, неузгоджена, нескоординована політика буде завжди нестабільною в її стратегічному вимірі і, безумовно, зазнає поразки. Загальновизнано, наприклад, що Радянський Союз розпався через неузгодженості зовнішнього й внутрішнього аспектів його державної політики: зовнішньополітичні намагання набагато перевищили внутрішні можливості та ресурси суспільства.
Теоретичні принципи комплексності та системності закладено в основу практичної політики у сфері національної безпеки держав, зокрема США, де вони відображені у Законі про національну безпеку 1947 року. На цих же принципах побудовано концепції національної безпеки України та Росії. Прикладом комплексного підходу до здійснення політики у сфері національної безпеки є практика задіяння військово-морського флоту (так звана «воєнно-морська дипломатія») для підтримки зовнішньополітичних зусиль Великої Британії [26]. Наслідки недостатнього врахування цих принципів у реалізації державної політики можна проілюструвати наступним прикладом. Українсько-американська активність у 1992-1996 роках, зокрема, інтенсивні зусилля української дипломатії не підкріплювалися адекватним розвитком нашої зовнішньоекономічної діяльності [1]. На жаль, ця тенденція і сьогодні ще остаточно не подолана і рівень розвитку українсько-американських зовнішньоторговельних відносин залишає бажати кращого (За підрахунками фахівців Національного інституту стратегічних досліджень, український експорт до США протягом 1994 року та першого півріччя 1999 року ніколи не перевищував 502013,79 тис. дол. США і протягом 1995-1998 років зберігав від’ємне сальдо).
Отже, прагнення до втілення принципів системності і комплексності державної політики у сфері національної безпеки є очевидним. Такою ж є і вимога до комплексного характеру діяльності держави та відповідного планування політики, яке починається з точного й однозначного формулювання цілей [8]. Формулювання цілей політики – найвідповідальніша частина стратегічного планування, яка є необхідною умовою успіху практичної реалізації запланованих заходів. Саме тому цілі державної політики національної безпеки мають формулюватися комплексно, усвідомлено, однозначно. В іншому випадку, зокрема за умов неоднозначного формулювання цілей державної політики, ускладнюватиметься оцінка її результату з точки зору його адекватності поставленим цілям та пошуку шляхів вжиття керівних впливів.
Окремим питанням є визначення пріоритетності цілей державної політики. Як правило, історична практика розглядає поточний стан як ключовий для правильного формулювання цілей стратегії [6]. Держава ніколи не прагне однієї політичної мети, а характерна для України об’єктивна багатовекторність зовнішньої політики була історично обумовлена. Кілька років тому такий підхід був виправданим намаганнями налагодити контакти з більшістю країн і міжнародних організацій, тобто переважно екстенсивною лінією зовнішньої активності України, характерною для початкового етапу її становлення як незалежної держави [18].
Нині, коли є потреба інтенсифікувати міжнародні відносини України, орієнтація «на весь світ» не працюватиме. Адже пріоритети виголошуються саме тому, що будь-яка держава обмежена у своїх зовнішньополітичних та інших можливостях і ресурсах. Навіть сучасні США розподіляють власні можливості для того, щоб зосередити зусилля саме на тих напрямах, які визначені найважливішими, пріоритетними. Тому, на погляд авторів, у цьому контексті потребують доробки та конкретизації основні напрями зовнішньої політики України.
За таких підходів одні напрями порівняно з іншими виявляються певним чином «оголеними», але це виправдано, бо успіх політики вирішальною мірою залежить від успіху саме на пріоритетних, а не другорядних напрямах. Таким чином, успіх політичної діяльності залежить від правильності визначення стратегічних напрямів та цілей, що, у свою чергу, дає змогу правильно сконцентрувати зусилля. Мистецтво комплексного політичного менеджменту полягає у перерозподілі зусиль: своєчасно визначити успішні напрями й ухвалити рішення про їхнє посилення за рахунок інших. Таким чином, аналіз політичної діяльності держави та маневрування між пріоритетними та непріоритетними напрямами – це дві обов’язкові складові політичного менеджменту.
Отже, оцінка ситуації й формування задуму – ще два важливих етапи стратегічного планування. Формування задуму (кінцевої мети) передує формулюванню цілей. Задум виникає у результаті виявлення загроз, що народжуються чи народилися. Виявлення загроз грунтується на вивченні та аналізі інформації. Стратегічному рівню планування відповідає виключно комплексний характер задуму, тому аналітична інформація, що розглядається на стратегічному рівні, має бути комплексною і містити дані про всі сторони внутрішньої та зовнішньої політики на основі використання різних, бажано альтернативних джерел інформації.
Під час оцінки ситуації всебічно вивчається й аналізується ситуація стосовно політичної проблеми, яка має бути розв’язана. При цьому враховуються: важливість ситуації, її зв’язок з різними аспектами політики національної безпеки держави, можливий перебіг подій щодо коротко-, середньо- або довготривалих перспектив розвитку, співвідношення з основними складовими політики національної безпеки, можливі позиції інших гілок влади й суспільних груп, позиції інших країн, наявність ресурсів для ефективного здійснення політики. Усі варіанти рішення мають бути комплексними, по-перше, за змістом, по-друге, за спрямованістю. Лише на цій основі доцільно розробляти комплексні документи планування – концепції, плани, програми тощо.
Важливість таких етапів стратегічного планування, як оцінка ситуації й формування задуму, можна проілюструвати на прикладі формування задуму щодо досить нетрадиційної, але, на погляд авторів, перспективної комплексної стратегічної лінії України стосовно Російської Федерації та США.
Загальновизнано, що відносини України з РФ і США – державами, від яких багато у чому залежить її доля, мають подекуди об’єктивно суперечливий характер. Сутність цієї суперечливості полягає в тому, що Росія і США ще й досі схильні будувати відносини з Україною за принципом «зверху-вниз», використовуючи українські політичні конструкції з метою підкріплення власних кроків щодо партнера [10]. Водночас обидві держави мають зацікавленість в Україні, а Україна – у них. Тому вище керівництво України цілком обгрунтовано вимагає здійснення такої політики, згідно з якою відносини з Російською Федерацією та Сполученими Штатами Америки мають розвиватися як стратегічні на рівноправній, партнерській основі [9].
Положення України між двома цими полюсами сили призводить до загрози сталості такого стану, ускладнення умов її політичної «гри» та підвищення ступеня непередбачуваності наслідків чужих політичних рішень. Нагальною виглядає потреба змінити позицію України у цьому питанні, посилити її статус як рівноправного партнера та зменшити дію можливих негативних чинників внаслідок ще наявного протистояння США і РФ.
На нашу думку, досягнення цієї мети можливе завдяки доповненню окремих стратегічних ліній України щодо кожної з зазначених вище держав комплексною «двоєдиною» стратегією країни стосовно Російської Федерації і Сполучених Штатів. У трикутнику відносин Україна – Росія – США є питання антагоністичні (стосовно яких США і Росія мають діаметрально протилежні позиції), а є питання, що мають потенціал взаємної користі. Саме на останньому доцільно було б побудувати комплексну «двоєдину» політику України, розглядаючи її, певною мірою, як продукт еволюції українсько-російського та українсько-американського векторів зовнішньої політики.
Саме на переплетінні європейських інтересів цих двох партнерів можна зробити спробу пошуку спільних трьохсторонніх інтересів. У реалізації такої стратегії, поряд з наявними механізмами у вигляді двосторонніх консультацій на найвищому рівні, доречною виглядає ідея створення аналогічного механізму для вирішення проблем, що цікавлять усі три сторони. Фундаментом подібних тристоронніх відносин могло б бути узгодження стратегії безпеки у Центрально-Східноєвропейському регіоні.
Якими ж мають бути шляхи і політико-правові інструменти практичної розробки й реалізації системної державної політики? Світовий досвід свідчить, що найефективніші з них грунтуються на демократичній системі організації влади. Демократично обрані парламент, Президент, органи місцевого самоврядування, відповідні процедури формування Уряду та їхньої спільної роботи закладають підвалини системної діяльності всіх гілок влади як відображення і реалізації інтересів та політичних позицій усіх прошарків населення. З огляду на це, удосконалення виборчої системи України є однією з найважливіших національних цілей, тому що її якість є необхідною умовою реалізації принципів системності та комплексності політики держави у сфері національної безпеки. Зауважимо принагідно, що об’єктивна сьогодні незрілість нашої багатопартійної системи призвела до утворення у Верховній Раді конгломерату політичних сил, які протистоять одна одній, а отже, ускладнюють формування і реалізацію системної політики національної безпеки.
Досвід інших держав свідчить також про те, що ефективні механізми реалізації комплексної та системної політики у галузі національної безпеки, перш за все – відпрацювання питань стратегічного планування у цій сфері, склалися у виконавчій гілці влади. Певною мірою класичним можна вважати приклад США, де у 1947 році, відповідно до Закону про національну безпеку США, при президентові було утворено дорадчо-консультативний орган – Раду національної безпеки (РНБ). Як зазначається в американській літературі, створення у 1947 році РНБ знаменує собою спробу вироблення та координування стратегічних напрямів політики федерального уряду.
У цьому ж контексті безумовного інтересу та подальшої роботи дослідників заслуговує висловлена російськими науковцями не беззаперечна, на нашу думку, але цікава точка зору про те, що чи не найвагомішою причиною появи таких структур, як РНБ, є нагальна потреба глави держави «мати надійні механізми реалізації своєї волі, яка може наштовхуватися на численні перешкоди, у тому числі на супротив розгалуженого апарату». На підтвердження своєї точки зору ці дослідники зазначають, що американський президент керує майже 6 млн урядових чиновників, які працюють у 13 федеральних міністерствах, інших урядових організаціях і агентствах [2]. До речі, чисельність державних службовців в Україні, за даними Головного управління держслужби, на 1 січня 1999 року становила 234372 чол.
Утім, на нашу думку, під висловом «супротив розгалуженого апарату» не слід розуміти лише як певним чином осмислену або ж керовану кимось дію. Проблема набагато складніша. Вона полягає у необхідності керувати значним і постійно зростаючим масштабом інформаційних потоків в уряді. Наприклад, на початку 80-х років урядова друкарня США – найбільший у світі видавець, щоденно отримувала 20 (!) залізничних вагонів паперу [5]. Інтенсивне впровадження новітніх інформаційних технологій, як ми вважаємо, не змінило самої сутності проблеми вдосконалення управління величезними потоками інформації, які потрібні органам влади для формування і здійснення скоординованої комплексної політики держави.
Ці обставини були не останні серед тих, які завжди визначали і визначатимуть еволюцію функцій, завдань і структури РНБ загалом та її робочих органів. Так, згідно із Законом про національну безпеку США, до найголовніших функцій та завдань РНБ належить інформаційно-аналітичне забезпечення рішень президента США з широкого кола аспектів внутрішньої, зовнішньої і воєнної політики щодо стратегічних проблем національної безпеки. Саме тому традиційно постійними членами Ради є Державний секретар і міністр оборони. З часом РНБ перетворюється на дедалі зручніший інструмент політики в руках президента, і керівництву США стає зрозуміло, що РНБ стає ефективним органом, існування якого обумовлено й виправдано надзвичайно складною, багатовекторною глобальною політикою держави. При цьому вага Ради національної безпеки в прийнятті державних рішень найвищого рівня невпинно зростає.
Адекватно розвивається її структура: якщо у перші роки свого існування Рада національної безпеки виконувала завдання силами кількох штатних працівників апарату, то при адміністрації Дж. Буша їхня кількість сягала близько 170 чол. За часів Б. Клінтона значення Ради знову посилилося. Повідомляючи про зміни в напрямах діяльності РНБ, представник Білого дому зазначив, що ці зміни були проведені президентом США згідно з його передвиборними обіцянками визначити економічні питання центральною проблемою політики національної безпеки. Тому було створено Раду з економічної політики при президенті США, а її керівника введено до складу РНБ [7]. Це забезпечувало тісну координацію РНБ з Радою з економічної політики й фактично означало появу окремої економічної гілки в політиці національної безпеки. Таким чином, до традиційного тандему «зовнішня політика плюс оборона» було приєднано ще один важливий напрям – економічний (як внутрішній, так і зовнішній, глобальний).
Найважливішою функцією РНБ є стратегічне планування. Маючи у складі регіональні (Центральної та Східної Європи; Росії та України; Європи та інших регіонів) та проблемно-тематичні управління (глобальних і багатосторонніх проблем; регіональних програм; міжнародних економічних проблем тощо), РНБ США, спираючись на багатосторонній аналіз, здійснює масштабні дослідження, розглядаючи значне коло проблем національної безпеки. «Головною метою цих досліджень є намагання запобігти непослідовній політиці, що грунтується на миттєвих рішеннях тактичного характеру, й надати можливість президенту та його помічникам виробити стратегію, що відповідає вимогам зовнішнього світу» [7]. Успіх у координуванні політики США на вищому, стратегічному рівні обумовив поширення комплексного планування на рівнях відомств федерального уряду. На початку 1989 року своєрідний за функціями підрозділ-аналог РНБ створено у Міністерстві оборони. Процес розгалуження функцій РНБ США супроводжується відповідним розширенням поля координації державної політики, залученням до цього процесу державних і недержаних дослідницьких установ та аналітичних центрів, університетів.
Таким чином, РНБ США виконувала і виконує завдання скоординованого стратегічного державного планування, результати якого у вигляді рішень президента (наприклад, у вигляді періодичних доповідей президента про стратегію національної безпеки США) використовуються урядом як керівні при розробці політики, що відповідає напряму діяльності того чи іншого відомства. Більш докладно генезис та еволюцію стратегічного прогнозування і планування в системі органів державної влади в США, а також роль у цьому процесі РНБ розглянуто в одному з вітчизняних досліджень [4].
Як уже зазначалося, багато в чому на цьому досвіді концептуально грунтується політична практика інших країн, у тому числі і пострадянських, зокрема, Російської Федерації та України. Наприклад, в Україні законодавче і нормативно-правове регулювання питань створення системи стратегічного планування також грунтується на принципах комплексності та системності. Практично всі національні інтереси та напрями політики у сфері національної безпеки нашої держави, сформульовані президентською гілкою влади та ухвалені законодавством [8], мають яскраво виражений інтегральний та комплексний характер. Саме ця обставина, за словами Президента України Л. Кучми, дає можливість розглядати національну безпеку як певний інтегральний, консолідуючий суспільство чинник [12].
В Україні розробка науково-теоретичних проблем національної безпеки, у тому числі питань стратегічного планування, політики у цій сфері та створення політико-правової бази і відповідних державних структур, почалася практично з моменту набуття незалежності. Ключовим етапом цього процесу, на нашу думку, можна вважати утворення Президентом України Л. Кравчуком Комісії по підготовці пропозицій про статус, порядок діяльності і структуру Ради національної безпеки України [19]. Серед її завдань – організація розробки Концепції національної безпеки України, проекту Закону «Про національну безпеку України» та шляхів вирішення проблем у цій сфері.
З цією метою вона мала вести «наради і консультації з вищими посадовими особами Кримської АРСР, областей, міст Києва і Севастополя», представниками низки міністерств та відомств, і, що важливо – з представниками «постійних комісій ВР України, громадських організацій» [14]. Останні обставини, поряд з тим, що до її складу (всього – 23 вищих посадових особи на чолі з Л. Кравчуком), входили М. Горинь (на той час – заступник голови Комісії ВР України у закордонних справах) та голова Української республіканської партії Л. Лук’яненко (на той час – член Комісії ВР України у питаннях законодавства і законності) [19], можна розглядати як вдалу спробу досягнення керівництвом держави політичного консенсусу в складний і відповідальний для України історичний момент.
Раду національної безпеки України з тими функціями і завданнями, які в цілому збереглися майже до сьогодні, було утворено у липні 1992 року [20]. Саме з цього моменту остаточно було визначено статус Ради як «консультативно-дорадчого органу у системі державної виконавчої влади при Президенті України», а серед функцій – функції стратегічного планування у галузі національної безпеки та координації політики у цій сфері. При цьому чітко розподілялися оперативні та стратегічні функції діяльності Ради, введення в дію її рішень Указами або Розпорядженнями Президента України. Підкреслювалася необхідність використання для їх підготовки альтернативних джерел інформації, залучення міжвідомчих комісій як основних робочих органів Ради. Організаційно діяльність РНБ України забезпечував її Апарат на чолі з керівником, Секретарем РНБ – Державним радником України з питань національної безпеки [15].
Одними з перших рішень Президента України Л. Кучми було законодавче і організаційне посилення функцій стратегічного планування Ради національної безпеки України [21]. В подальшому це знайшло своє втілення в Конституції України (ст.107) та Законі України «Про Раду національної безпеки та оборони України» (ст. ст. 3, 4, 14).
Створювалися також відповідні науково-дослідні установи при РНБ України [21]. Так, з серпня 1994 року базовою державною науково-дослідною установою при РНБ України став Центр стратегічних досліджень з проблем національної безпеки. Невдовзі, а саме у грудні 1994 року [22], ці ж функції було покладено також на Національний інститут стратегічних досліджень (НІСД).
Заслуговує на увагу те, що НІСД було утворено майже одночасно з утворенням Президентом України Л. Кравчуком Комісії по підготовці пропозицій про статус, порядок діяльності і структуру Ради національної безпеки України. Інститут засновано у грудні 1991 року Президією Національної академії наук України з ініціативи її президента академіка Б. Патона [13]. Згодом, у березні 1992 року, ця науково-дослідна установа була безпосередньо підпорядкована Президенту України. Серед завдань Інституту слід зазначити «розробку науково обгрунтованих глобальних стратегій та прогнозів соціально-економічного, державно-правового та духовного розвитку України, а також координацію досліджень з цих проблем» у нашій державі [23]. Зауважимо принагідно, що в досить короткий час цим колективом було напрацьовано і видано міждисциплінарну наукову роботу саме з питань стратегії розвитку України [17].
Сьогодні НІСД підпорядкований РНБО України. У взаємодії з іншими установами Національної академії наук України НІСД працює в межах 16 наукових проектів над фундаментальними і прикладними дослідженнями з проблем стратегій розвитку і національної безпеки України та окремих її складових. За результатами цих досліджень, станом на 1999 рік видано майже 100 наукових праць загальним накладом понад 25 тис. примірників. Інститут брав участь в опрацюванні таких стратегічних державних документів, як Воєнна доктрина України, Концепція (основи державної політики) національної безпеки України, Конституція України тощо.
Позитивний досвід діяльності науково-аналітичних установ при РНБО України, а також усвідомлення стратегічної важливості для України українсько-російських відносин мали наслідком логічне рішення Президента України Л. Кучми [24] про утворення при РНБО ще однієї базової дослідницької установи – Національного інституту українсько-російських відносин (НІУРВ). При цьому напрацьований досвід та методологічні підходи, дозволили не тільки порівняно швидко організувати його роботу, але й надати діяльності двох інститутів нової якості.
Насамперед мається на увазі, що саме з ініціативи НІСД і НІУРВ, за підтримки Б. Патона, Президії НАН України та активної участі її установ (передусім – Інституту економічного прогнозування), у лютому 1998 року Розпорядженням Президента України Л. Кучми було започатковано науково-дослідний проект «Україна – 2010» [16], який врешті-решт реалізувався у відповідній стратегічній програмі Уряду. Безумовно, що навколо цієї програми ще довго не вщухатиме дискусія, але зазначимо головне, що неодноразово підкреслювали і керівники держави, і представники наукової громадськості, наприклад, на науково-практичній конференції «Поглиблення економічних реформ та стратегія економічного розвитку України до 2010 року» (Київ, 3-4 квітня 1999 року): чи не вперше з моменту отримання незалежності в Україні з’явився науково обгрунтований документ стратегічного рівня.
Підсумовуючи викладене, підкреслимо наведені вище відомості, які, безумовно, не слід розглядати як цілісне дослідження історії виникнення та діяльності РНБО України, все ж засвідчують факт формування в Україні системи стратегічного планування і прогнозування, в якій сьогодні важливе місце посідає і Рада безпеки з її робочими органами та підпорядкованими їй науково-дослідними структурами.
Важливим завданням у державотворчих процесах залишається подальше опанування органами виконавчої влади комплексним підходом до планування, передусім на його стратегічному рівні, підвищення його питомої ваги.
Створення відповідних структур, як це передбачено, наприклад, квітневим 1999 року Указом Президента України «Про створення в Україні системи стратегічного планування і прогнозування» [25] є необхідною, але недостатньою для цього умовою. Не менше значення має підготовка фахівців зі стратегічним мисленням, таких, які володіли б необхідними знаннями й навичками комплексного планування. Таких фахівців в Україні не готує жоден навчальний заклад, за певним винятком хіба що навчальних закладів Збройних Сил відповідно до своєї компетенції. Наполеглива робота щодо формування методик, підготовки фахівців з комплексного планування має бути підгрунтям роботи органів державного управління всіх рівнів, передусім – стратегічного.
Джерела
1. Андрійчук В. Зберегти внутрішній ринок, уникнути неоколоніальної залежності // Політика і час. – 1997. – № 5-6.
2. Безруков М.Е., Безрукова О.М. Советы по вопросам национальной безопасности: параллели становления и развития // США: экономика, политика, идеология. – 1996. – № 2.
3. Гончаренко О.М. Пріоритети та засади формування інтегральної стратегії національної безпеки на перспективу // Стратег. панорама. – 1998. – № 1-2.
4. Гончаренко А.Н. Прогнозирование и политика. Генезис и эволюция прогнозирования в системе «национальной безопасности» и внешнеполитическом механизме США. – К.: Наук. думка, 1993.
5. Громов Г.Р. Очерки информационных технологий. – М.: Инфоарт, 1992.
6. Див., наприклад, Колодко Г., Нути М. Польская альтернатива (Старые мифы, реальные факты и новая стратегия в процессе успешной трансформации польской экономики). – М.: РАН и др., 1997; Великобританія: погляд у 2020 рік (Майбутні завдання Великобританії) / Ред. М. Пайрі. – К.: Міжнародний центр перспективних досліджень, 1997; Україна в контексті світової економіки: сучасне становище і перспективи //Аналітична доповідь Українського центру економічних і політичних досліджень. – К., 1998.
7. ИТАР-ТАСС. Компас (комментарии, прогнозы, анализ, события) // Вестник международной ифнормации. – 1996. – № 29.
8. Концепція (основи державної політики) національної безпеки України, схвалена ВР України 16 січня 1997 року // Національна безпека України, 1994-1996 рр.: Наук. доповідь НІСД / Редкол.: О.Ф. Бєлов (голова) та ін. – К.: НІСД, 1997. – С. 184-195.
9. Кучма Л.Д. Співробітництво в ім’я майбутнього // Стратег. панорама. – 1998. – № 1-2.
10. Лисицын Э.М. Мировые стратегические коллизии. Что они несут Украине? // Екон. часопис. – 1997. – № 10.
11. Макиавелли Н. Размышления о первой декаде Тита Ливия // Избранное. – М.: Наука, 1972.
12. Послання Президента України до Верховної Ради України про внутрішнє та зовнішнє становище України у 1996 році. – К., 1997.
13. Постанова Президії Академії наук Української РСР № 833 від 25.12.1991 року «Про створення Інституту стратегічних досліджень АН України».
14. Розпорядження Президента України № 25/92-рп від 15.01.1992 року «Про затвердження положення про Комісію при Президентові України по підготовці пропозицій про статус, порядок діяльності і структуру Ради національної безпеки України».
15. Розпорядження Президента України № 117/92-рп від 03.07.1992 року «Про Тимчасове положення про Раду національної безпеки України».
16. Розпорядження Президента України № 43/98-рп від 26.02.1998 року «Про проект «Україна – 2010».
17. Стратегії розвитку України: виклики часу та вибір / Кол. авторів. Кер. С.І. Пирожков. – К.: НІСД, 1994.
18. Удовенко Г.Й. На основі прагматизму й виваженого ставлення до сучасних реалій: Виступ перед слухачами Дипломат. академії 14 груд. 1996 р. // Політика і час. – 1997. – № 1.
19. Указ Президента України № 41/92 від 15.01.1992 року «Про Раду національної безпеки України».
20. Указ Президента України № 357/92 від 01.07.1992 року «Про Раду національної безпеки України».
21. Указ Президента України № 469/94 від 23.08.1994 року «Про Положення про Раду національної безпеки при Президентові України».
22. Указ Президента України № 833/94 від 23.08.1994 року.
23. Указ Президента України № 127/92 від 04.03.1992 року «Про створення Національного інституту стратегічних досліджень».
24. Указ Президента України № 573/97 від 23.07.1997 року «Про створення Національного інституту українсько-російських відносин».
25. Указ Президента України № 460/99 від 30.04.1999 року «Про впровадження системи стратегічного планування і прогнозування».
