Співвідношення державного управління, політики і права та механізм їх взаємодії
Співвідношення державного управління, політики і права та механізм їх взаємодії
У політологічній літературі склалася стала тенденція розрізняти поняття "державне управління" і "політичне управління" майже як дихотомічні явища. Така тенденція простежується, наприклад, в роботах В. Токовенка, який, розглядаючи феномени політичної влади та підпорядкованої їй адміністрації у дусі веберовських традицій, розмежував ці поняття. На його думку, політичне управління — це діяльність державних органів та посадових осіб, які посідають верховне, ієрархічно найвище місце в структурі держави й концентрують повноваження щодо прийняття державних рішень, найвищих кадрових призначень, розподілу фінансових та матеріальних суспільних ресурсів, а також використання силових та інформаційних структур держави. Державне управління — діяльність державних органів та посадових осіб, підпорядкованих політичному керівництву, з обмеженішими, делегованими повноваженнями щодо прийняття рішень, використання суспільних ресурсів і відсторонених від безпосереднього використання силових та інформаційних структур держави. Більш того, прийнято вважати, що чим чіткіше науковцям вдалося розмежувати ці поняття, тим вищого ґатунку є здійснений науковий аналіз [157].
Твердження про відокремлення політичної влади від підпорядкованої їй адміністрації можна обґрунтувати посиланням на Г. Гегеля, який вважав, що управління (маючи на увазі державне управління) — це насамперед формальне виконання законів та їх підтримка. Проте такий підхід у сучасній інтерпретації не можна вважати незапереч- ним як з гносеологічних, так і з онтологічних причин і є, на наш погляд, лише реакцією на скасування колишніх принципів партійності в управлінні, єдності політичного і господарського управління. Аналізуючи проблему розмежування державного управління і політичного, слід підкреслити, що державне управління слід відрізняти лише від неформального, нелегітимного політичного управління, наприклад здійснюваного політичною опозицією. Державне управління, тобто управління, яке здійснюється державними органами і посадовими особами, на будь-якому рівні завжди матиме політичний характер.
Такої думки дотримуються багато дослідників, у тому числі окремі політологи. Так, С. Гелей, С. Рутар, розглядаючи державне управління як складову політичного управління, зазначають, що воно органічно поєднує в собі як політичні, так і адміністративні засоби. Вчені наголошують на тому, що без політичної влади державне управління неможливе [39].
На політичний характер державного управління прямо вказано і у такому офіційному нормативному документі, як Концепція адміністративної реформи в Україні. "Виконавча влада, — зазначається в термінологічному словникові цієї Концепції, — це одна з трьох гілок державної влади, яка, відповідно до конституційного принципу поділу державної влади, покликана розробляти і втілювати державну політику щодо забезпечення виконання законів, управління сферами суспільного життя, насамперед державним сектором економіки" [86, 52]. Проте на найвищих щаблях влади політична діяльність реалізується у формі державного управління. Як підкреслюють автори навчального посібника "Державне управління", важлива роль у системі державного управління належить Верховній Раді України. Через законотворчу діяльність вона здійснює управління різними сферами життєдіяльності людини, суспільства та держави [116, 175].
Визначальними повноваженнями у сфері державного управління наділений Президент України [116, 175]. На нижчих щаблях управління політичні аспекти мають меншу питому вагу; з підвищенням рівня державного управління політичне наповнення його зростає, адже розрізняються (поки що в межах теорії державного управління) правові статуси держслужбовця і політичного діяча). Але все це вірно лише стосовно законодавчої та виконавчої влади.
Якщо ж розглядати державне управління в широкому значенні, тобто відносити до нього також інші органи державної влади, зокрема судові, то тут логічно припустити, що ніякої політики не повинно бути. Тобто у твердженні про те, що рішення органів державного управління є одночасно і політичними, винятком є лише акти правоохоронних та судових органів.
Такі рішення мають бути повністю відокремленими від політики, у тому числі й офіційної, та полягати у формальному застосуванні законів. Суд, як вважає Голова Верховного суду у відставці В. Бойко, є органом самостійної гілки державної влади і має бути абсолютно незалежним, відокремленим як від інших органів державної влади, так і від будь-якої політики й підпорядковуватися тільки законові. Він, здійснюючи правосуддя, повинен вирішувати конфлікт у всіх сферах соціальних відносин, у тому числі й визначення відповідальності держави, її органів перед громадянином або їх об'єднанням на засадах законності, об'єктивності та неупередженості [27, 8].
Це твердження, правильне за суттю, має сприйматися з певними застереженнями. Якщо наріжною ідеєю, метою державної політики в Україні є, як зазначалося, забезпечення прав людини, то орієнтація діяльності законодавчої, виконавчої і навіть судової влади на цю політику є не тільки не забороненою, а й навіть бажаною. Сьогодні курс на дотримання законів виглядає у певному розумінні архаїчним. По-перше, термін "закони" слід розуміти достатньо широко, відносячи до них і міжнародні акти, згоду на введення яких надано Верховною Радою України. Крім того, суди Ради Європи і ЄС застосовують прецедентне право, яке є, зокрема для членів ЄС, правом прямої дії. По-друге, є таке поняття, як "судова правова політика". Вона вимагає здійснення правосуддя, винесення інших рішень, пов'язаних з юридичною відповідальністю, на основі принципів пропорційності, справедливості тощо.
Протиставлення державної політики державному управлінню, політичних рішень — закону походить від легізму. Саме він відмежовує закон як явище від його політичної сутності, заперечує об'єктивні правові властивості, якості, характеристики закону, трактує його як продукт волі (та сваволі) законотворчої влади. Тому специфіка права, під яким позитивісти мають на увазі закон (позитивне право), неминуче зводиться за такого праворозуміння до примусово- го характеру права. Сила (сила влади) тут породжує насильницьке, наказове право.
Примусово-наказових уявлень про право дотримуються і неопозитивісти. Показовою щодо цього є позиція Г. Кельзена: "Право відрізняється від інших соціальних порядків тим, що це примусовий порядок. Його відмінна ознака — використання примусу" [168, 51-52]. Російський неопозитивіст В. Ковзанок стверджував, що право є закон у широкому значенні й прагнув цілком переробити саме поняття "право" як "плід схоластики і рабства мислення" і замінити "право" владним "законом" [78, 407]. При цьому у легістів немає критерію відмінності права від сваволі. Більш того, найпослідовніші з них взагалі не визнають таких відмінностей.
Водночас юснатуралізму (течія, що протистоїть легізму, охоплюючи напрями, які базуються на теорії природного права) притаманні риси (концепція природних і невідчужуваних прав людини, заперечення довільного у процесі державної правотворчості тощо), які відповідають точці зору щодо політичності рішень [168, 74]. І, нарешті, політизованість рішень залежить від рівня самої політики. Політика вищого рівня — духовність, зокрема християнська доктрина — осередок, який міг би поєднувати рішення, що приймаються на будь-яких рівнях державного управління.
Якщо державне управління — це моделювання бажаної діяльності, то політичне управління, здійснюване державними органами і посадовими особами у формі прийняття відповідних актів державної влади, є державним управлінням. У свою чергу, державне управління на всіх його рівнях має політичний характер, тобто у плані моделювання позитивної діяльності є завжди політичним. Проте зворотне твердження буде неправильним. Не будь-яке політичне управління є державним. Державна політика — це ядро державного управління.
Розмежуванню політичного і державного управління з юридичної точки зору може певною мірою відповідати поділ адміністративно- правових актів на нормативні акти управління і акти застосування норми адміністративного права. Як зазначається в літературі, акти управління мають дві групи особливостей — правові та управлінські. Мабуть, саме виходячи з цього, сформувалися різні підходи до визначення поняття правових актів державного управління. Ознайомлення з ними свідчить про відсутність у цих визначеннях згадування про політичні ознаки цих актів.
Для обґрунтування цього висновку можна послатися на аналіз принаймні чотирьох найпоширеніших груп визначень. Відповідно до першої групи правовий акт управління є важливою формою управлінської діяльності разом з такими формами, як здійснення юридично значущих дій, адміністративний договір.
У межах другої групи визначень правовий акт управління розглядається як управлінське рішення, яке встановлює обов'язковість виконання конкретних дій державним органом або посадовою особою. За визначеннями третьої групи це різновид юридичних документів, які видаються компетентними органами, оскільки приписи, що в ньому передбачаються, мають певне документальне оформлення [85, 210]. Згідно з четвертою групою правові акти управління є "приписами", оскільки юридичний зміст їх у більшості випадків становлять правоустановчі та правозастосовчі приписи [11, 176].
Отже, в юридичній літературі у визначенні правових актів державного управління акцентуються їх юридичні властивості: вони є діями компетентних органів, мають вольовий, державно-владний характер, використовуються для досягнення певної мети при здійсненні завдань і функцій державного управління.
В адміністративній науці існує багато точок зору щодо визначення поняття правових актів управління, проте єдиної дефініції на сьогодні не сформульовано, як, власне, і єдиної назви таких актів. Досить часто в юридичній науці як синоніми правовим актам управління використовують інші назви — акти державного управління, адміністративні акти, акти державної адміністрації [12, 195]. Так, на думку одних науковців, правовий акт управління — одностороннє, юридично владне волевиявлення уповноваженого суб'єкта виконавчої влади, що ґрунтується на законі, спрямоване на встановлення адміністративно-правових норм або виникнення, зміну чи припинення адміністративно-правових відносин з метою реалізації виконавчої влади [10, 269; 79, 114]. Інші вважають, що актом управління є владне волевиявлення державних органів та інших суб'єктів державного управління, які визначають, змінюють або відміняють правові норми і змінюють сферу їхньої дії; таке владне волевиявлення повинно відбуватися у процесі здійснення функцій державного управління у певному порядку на підставі й задля виконання законів [28, 130-131; 33, 147]. Деякі науковці, не даючи загального визначення правового акта управління, вказують на основні його ознаки: 1) наявність суб'єкта прийняття акта; 2) зміст акта зводиться до питань управлінських, діяльності виконавчої влади; 3) підзаконність; 4) юридичні наслідки правового управління [111, 157-158]; 5) владно- організуючий зміст; 6) обов'язковість; 7) забезпечення примусовою силою спеціально створених для цього державних органів.
Актом державної адміністрації називають також особливий вид підзаконних офіційних юридичних актів, які приймаються суб'єктами державної влади у процесі виконавчо-розпорядчої діяльності, мають одностороннє владне волевиявлення і тягнуть юридичні наслідки [31, 139-140; 31]. Водночас акт управління може бути визначений як правовий документ, яким оформлено акт управління. Об'єднуючи ці поняття, деякі автори акти управління нерідко визначають як правовий документ (тобто, зовнішнє вираження дії) державно-владного характеру, що приймається уповноваженим органом державного управління або його посадовою особою в односторонньому порядку з метою здійснення управлінських функцій і завдань [12, 177].
Класифікація актів управління провадиться залежно від певних критеріїв. Ними можуть бути: юридичні властивості; функціональна роль акта управління; сфера застосування; територія дії; дата початку дії; дія в часі; форма вираження акта; характер компетенції органів, що приймають правові акти управління; органи, що приймають акти управління та їх найменування; ступінь відповідності законам (дотримання вимог принципу законності); спосіб охорони актів управління або види юридичної відповідальності за порушення вимог, що містяться в адміністративних актах, і правил [149, 3].
Залежно від юридичних властивостей (або за юридичним змістом) правові акти управління поділяються також на нормативні, індивідуальні та змішані.
Нормативні акти управління характеризуються тим, що:
• виступають як джерела адміністративного права;
• передбачають норми права і конкретизують норми права правових актів юридичної сили;
• розраховані на багаторазове використання, оскільки передбачають норми поведінки за настання певних обставин;
• поширюються на необмежене коло осіб;
• виступають правовими засадами виникнення, зміни і припинення адміністративних правовідносин;
• передбачають права і обов'язки суб'єктів у сфері державного управління;
• встановлюють обмеження і заборони для фізичних і юридичних осіб як суб'єктів адміністративних правовідносин та ін.; нормативні акти можуть видавати всі суб'єкти державного управління у межах своїх повноважень.
Індивідуальні правові акти управління є юридичними фактами виникнення, зміни і припинення суспільних відносин суб'єктів державного управління. Вони містять конкретні приписи певній особі, на їх підставі виникають, змінюються чи припиняються конкретні адміністративно-правові відносини [91, 139].
Як концептуальну ідею розгляду питання щодо співвідношення політики, права та управління зазначимо, що це питання не повинно обмежуватися розглядом відповідних понять (категорій). Зведення його лише до понятійного диспуту — це шлях у глухий кут, дослідження "за поняттями". Водночас конструктивною могла б бути концепція розгляду наведених категорій як елементів цілісного механізму їх взаємодії. Тоді, зокрема, політика — це модель стратегічного шляху, програма функціонування суспільства, яка задається на вищих щаблях державного управління (в Україні — це Президент і РНБО). Саме на цих рівнях формується загальнодержавна політика.
Доцільно розглянути законодавчу та урядову складові державної політики, а також політику місцевого самоврядування, які формуються відповідними гілками влади. Загальнодержавна політика повинна бути єдиною, зазначені складові її мають узгоджуватися, коригуватися, усуватися суперечності між ними. Право у цьому разі — сукупність (система) правових норм — правил функціонування, що є елементами, з яких складається сама політика. Щодо змісту, то ці правила — модель бажаного стану об'єкта управління, модель того, як має бути. Управління — переведення цього об'єкта з фактичного стану у бажаний шляхом: 1) фіксації фактичного стану (облік); 2) порівняння останнього з бажаним (контроль), виявлення різниці між цими станами (проблеми) і 3) формування альтернативних заходів з ліквідації цієї різниці, оцінка альтернатив і вибір найкращої, прийняття і реалізація рішень.
Замість дослідження "за поняттями" пропонуємо використання конструктивних ідей. Серед них такий механізм взаємодії політики, управління і права, за якого провідною ланкою його, початком всього є політика, затверджені державою політичні програми. Останні мають бути потенційно достатніми для реалізації певних зрушень у суспільстві, що є критерієм для їх попереднього вибору на конкурсі політичних програм (перемоги у боротьбі політичних партій за владу). Ці програми з приходом їх носіїв до влади повинні набувати вигляду офіційних політичних документів: програми президента країни, уряду, концепції розвитку певних сфер життєдіяльності, державних політик тощо. Під ці конкретні політичні програми (цілі) могли б створюватися відповідні міністерства та відомства, але не як такі, що функціонують довічно, а залежно від термінів досягнення відповідних цілей (це, до речі, і щодо питання здійснення небюрократичної адміністративної реформи). Досягнуто мету — ліквідується (реорганізується) відомство.
Згадані офіційні політичні програми мають повністю відповідати передвиборним. Зміни можуть прийматися лише шляхом референдуму. Несанкціонований референдумом відхід від заявлених у програмі цілей повинен тягнути за собою політичну (імпічмент президента, відставка уряду) та іншу юридичну відповідальність (аж до кримінальної).
Офіційні політичні програми слід розглядати як базу для формування планів законодавчих робіт парламенту, планів підготовки інших регуляторних актів, що приймаються на рівні уряду, міністерств і відомств (політика уряду), місцевої влади (політика самоврядування). До цих планів теж ставляться вимоги достатності повноти реалізації політичних програм і необхідності. Остання вимога означатиме, що в плані регуляторної діяльності не повинно бути "зайвих" законопроектів, не пов'язаних з реалізацією політичних цілей. До речі, цей підхід можна розглядати також як засіб забезпечення принципу передбачуваності державної регуляторної політики, під яким, згідно із законом від 11 вересня 2003 р., розуміють послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики. Має діяти принцип відповідальності за ухиляння від регуляторної діяльності з прийняття актів як парламенту (його розпуск), так і уряду, керівників відомств (висловлення недовіри Кабінету Міністрів, голові відомства).
Забезпеченням відповідності регуляторної діяльності на рівні певного державного органу (посадової особи) регуляторним цілям системи вищого рівня, погодженням проектів актів, починаючи від їх найменувань і концепцій, має займатися відповідний допоміжний апарат органу (посадової особи): Секретаріат Верховної Ради України, апарат Державного секретаря України, апарати уряду, міністерств і відомств, виконкоми місцевих рад. Допоміжний апарат повинен займатися також узгодженням проектів регуляторних актів (їх концепцій), моніторингом та аналізуванням регуляторного впливу, оприлюдненням проектів рішень тощо. Саме під реалізацію цих функцій мають проектуватися чисельність і якість цього апарату (до продовження розмови про адмінреформу, створення конкурентного уряду). Ступінь забезпечення відповідності планів правотворчих робіт цілям системи вищого рівня, якість виконання зазначених функцій повинні розглядатися як критерії ефективності функціонування допоміжного апарату. Державне управління у цьому механізмі зводиться до моніторингу регуляторних рішень для коригування відповідних цілей системи вищого рівня (схема 1.1).
Результатом дослідження взаємодії управління, політики і права (а точніше, правильніше — політики — права і управління) є проектування свого роду бажаної моделі механізму взаємодії вказаних компонентів. За цією моделлю — моделлю, що пропонується нами, забезпечується найтісніший зв'язок між ними. Політика (затверджені політичні програми), з одного боку, є самостійним компонентом зазначеного механізму, а з іншого — складовою права. У свою чергу, правові, регуляторні акти визначають бажаний стан об'єкта управління, цілі управлінської діяльності. Моніторинг виконання правових актів є підставою для коригування відповідних (політичних) цілей тощо. Впровадження у практику механізму, який пропонується, разом з іншими вигодами виключає можливість "ручного управління". Адже останнє виникає, як правило, тоді, коли, скажімо, цілі виконавчої влади, осіб, які приймають рішення, не збігаються з політичними цілями,
тобто коли з'являється суперечність між цілями систем різного рівня або коли плани правотворчих робіт не відповідають вимогам достатності для реалізації цілей системи вищого рівня. Викладені ідеї — складова теоретичних положень, розроблення яких є метою нашого дослідження. Адже якість регуляторної політики, регуляторних актів значною мірою зумовлена їх відповідністю політичним цілям.
Ідеї стосовно взаємодії політики, права і управління базуються на системному підході та стосуються таких стадій життєдіяльності цього механізму, як побудова його складових (політичні програми, плани законодавчих робіт, результати моніторингу) та їх функціонування (взаємодії). Наші міркування щодо розвитку (третьої стадії життєдіяльності механізму взаємодії як системи) цих складових (вдосконалення: а) планів законодавчих робіт, б) реалізація інших стадій розроблення проектів регуляторних актів, нові підходи до здійснення моніторингу) наведено в наступних розділах монографії. Проте, перш ніж переходити до викладу цих ідей і підходів, розглянемо зміст і чинне правове регулювання державної регуляторної політики.
Література
1. Абдеев Р. Ф. Философия информационной цивилизации. — М.: Владос, 1994. — 336 с.
2. Абдуллин А. И. Правовая охрана баз данных в Европейском Союзе // Журн. междунар. частн. права. — 1997. — № 2. — С. 17-21.
3. Авер'янов В. Б. Реформування українського адміністративного права: черговий етап // Право України. — 2000. — № 7. — С. 6-9.
4. Авер'янов В. Б. Формування і нормативне втілення нової доктрини адміністративного права — закономірність українського державотворення // Правова держава: Щорічник наук. праць ІДПАН. — 2000. — Вип. 11. — С. 201-209.
5. Авер'янов В. Б. До питання про поняття так званих "управлінських послуг" // Право України. — 2002. — № 6. — С. 7-11.
6. Авер'янов В. Б. Проблеми демократизації державного управління в контексті адміністративної реформи в Україні // Часопис Київ. ун-ту права. — К., 2002. — № 2. — С. 3-8.
7. Авер'янов В. Б. Система органів виконавчої влади: проблеми реформування у світлі конституційних вимог // Право України. —
2003. — № 9. — С. 24-31.
8. Авер'янов В. Б. Реформування українського адміністративного права: необхідність переосмислення теоретичних постулатів // Актуальні проблеми держави і права: Зб. наук. праць. — Одеса: Юрид. літ., 2003. — Вип. 19. — С. 8-13.
9. Авер'янов В. Б. Державне управління у змісті предмета адміністративного права // Вісн. Акад. прав. наук України. —
2004. — № 2 (37). — С. 139-149.
10. Административное право: Учебник / Под ред. Ю. М. Козлова., Л. Л. Попова, 1999. — 381 с.
11. Административное право Украины. — 2-е изд. / Под ред. Ю. П. Битяка. — Харьков: Право, 2003. — 576 с.
12. Адміністративне право України: Підручник / За ред. С. В. Ківа- лова. — Одеса: Юрид. літ., 2003. — 410 с.
13. Алексеев С. С. Философия права. — М.: Норма, 1999. — 329 с.
14. Ардашев П. Провинциальная администрация во Франции в последнюю пору старого порядка. 1774-1789. — К., 1906. — Т. 2.
15. Аристотель. Никоманова этика // Аристотель. Соч.: В 2-х т. — М.: Мысль, 1983. — Т. 4.
16. Аристотель. Большая этика // Там само. — Т. 1.
17. Аристотель. Политика // Там само. — Т. 3.
18. Бакунин М. Избранные сочинения. — Петроград; Москва, 1922. — Т. 2.
19. Безух В. Ф. Захист від недобросовісної конкуренції у сфері промислової власності: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Донецьк, 2001.
20. Бердяев Н. А. Философия неравенства. — М., 1990. — 225 с.
21. Бердяев Н. А. Истоки и смысл русского коммунизма. — М.: Наука, 1990. — 342 с.
22. Бердяев Н. А. Смысл истории. — М., 1990. — 217 с.
23. Бердяев Н. А. Судьба человека в современном мире // Философия свободного духа. — М., 1994.
24. Битяк Ю, Константий О. Правова природа адміністративних договорів // Вісн. Акад. прав. наук України. — 2001. — № 3 (26). — С. 101-108.
25. Блаженный Августин. О граде Божьем. — М.: Информ-Прогресс, 1992. — 752 с.
26. Бобкова А. Г. Правове забезпечення рекреаційної діяльності: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. — Донецьк, 2001.— 42 с.
У політологічній літературі склалася стала тенденція розрізняти поняття "державне управління" і "політичне управління" майже як дихотомічні явища. Така тенденція простежується, наприклад, в роботах В. Токовенка, який, розглядаючи феномени політичної влади та підпорядкованої їй адміністрації у дусі веберовських традицій, розмежував ці поняття. На його думку, політичне управління — це діяльність державних органів та посадових осіб, які посідають верховне, ієрархічно найвище місце в структурі держави й концентрують повноваження щодо прийняття державних рішень, найвищих кадрових призначень, розподілу фінансових та матеріальних суспільних ресурсів, а також використання силових та інформаційних структур держави. Державне управління — діяльність державних органів та посадових осіб, підпорядкованих політичному керівництву, з обмеженішими, делегованими повноваженнями щодо прийняття рішень, використання суспільних ресурсів і відсторонених від безпосереднього використання силових та інформаційних структур держави. Більш того, прийнято вважати, що чим чіткіше науковцям вдалося розмежувати ці поняття, тим вищого ґатунку є здійснений науковий аналіз [157].
Твердження про відокремлення політичної влади від підпорядкованої їй адміністрації можна обґрунтувати посиланням на Г. Гегеля, який вважав, що управління (маючи на увазі державне управління) — це насамперед формальне виконання законів та їх підтримка. Проте такий підхід у сучасній інтерпретації не можна вважати незапереч- ним як з гносеологічних, так і з онтологічних причин і є, на наш погляд, лише реакцією на скасування колишніх принципів партійності в управлінні, єдності політичного і господарського управління. Аналізуючи проблему розмежування державного управління і політичного, слід підкреслити, що державне управління слід відрізняти лише від неформального, нелегітимного політичного управління, наприклад здійснюваного політичною опозицією. Державне управління, тобто управління, яке здійснюється державними органами і посадовими особами, на будь-якому рівні завжди матиме політичний характер.
Такої думки дотримуються багато дослідників, у тому числі окремі політологи. Так, С. Гелей, С. Рутар, розглядаючи державне управління як складову політичного управління, зазначають, що воно органічно поєднує в собі як політичні, так і адміністративні засоби. Вчені наголошують на тому, що без політичної влади державне управління неможливе [39].
На політичний характер державного управління прямо вказано і у такому офіційному нормативному документі, як Концепція адміністративної реформи в Україні. "Виконавча влада, — зазначається в термінологічному словникові цієї Концепції, — це одна з трьох гілок державної влади, яка, відповідно до конституційного принципу поділу державної влади, покликана розробляти і втілювати державну політику щодо забезпечення виконання законів, управління сферами суспільного життя, насамперед державним сектором економіки" [86, 52]. Проте на найвищих щаблях влади політична діяльність реалізується у формі державного управління. Як підкреслюють автори навчального посібника "Державне управління", важлива роль у системі державного управління належить Верховній Раді України. Через законотворчу діяльність вона здійснює управління різними сферами життєдіяльності людини, суспільства та держави [116, 175].
Визначальними повноваженнями у сфері державного управління наділений Президент України [116, 175]. На нижчих щаблях управління політичні аспекти мають меншу питому вагу; з підвищенням рівня державного управління політичне наповнення його зростає, адже розрізняються (поки що в межах теорії державного управління) правові статуси держслужбовця і політичного діяча). Але все це вірно лише стосовно законодавчої та виконавчої влади.
Якщо ж розглядати державне управління в широкому значенні, тобто відносити до нього також інші органи державної влади, зокрема судові, то тут логічно припустити, що ніякої політики не повинно бути. Тобто у твердженні про те, що рішення органів державного управління є одночасно і політичними, винятком є лише акти правоохоронних та судових органів.
Такі рішення мають бути повністю відокремленими від політики, у тому числі й офіційної, та полягати у формальному застосуванні законів. Суд, як вважає Голова Верховного суду у відставці В. Бойко, є органом самостійної гілки державної влади і має бути абсолютно незалежним, відокремленим як від інших органів державної влади, так і від будь-якої політики й підпорядковуватися тільки законові. Він, здійснюючи правосуддя, повинен вирішувати конфлікт у всіх сферах соціальних відносин, у тому числі й визначення відповідальності держави, її органів перед громадянином або їх об'єднанням на засадах законності, об'єктивності та неупередженості [27, 8].
Це твердження, правильне за суттю, має сприйматися з певними застереженнями. Якщо наріжною ідеєю, метою державної політики в Україні є, як зазначалося, забезпечення прав людини, то орієнтація діяльності законодавчої, виконавчої і навіть судової влади на цю політику є не тільки не забороненою, а й навіть бажаною. Сьогодні курс на дотримання законів виглядає у певному розумінні архаїчним. По-перше, термін "закони" слід розуміти достатньо широко, відносячи до них і міжнародні акти, згоду на введення яких надано Верховною Радою України. Крім того, суди Ради Європи і ЄС застосовують прецедентне право, яке є, зокрема для членів ЄС, правом прямої дії. По-друге, є таке поняття, як "судова правова політика". Вона вимагає здійснення правосуддя, винесення інших рішень, пов'язаних з юридичною відповідальністю, на основі принципів пропорційності, справедливості тощо.
Протиставлення державної політики державному управлінню, політичних рішень — закону походить від легізму. Саме він відмежовує закон як явище від його політичної сутності, заперечує об'єктивні правові властивості, якості, характеристики закону, трактує його як продукт волі (та сваволі) законотворчої влади. Тому специфіка права, під яким позитивісти мають на увазі закон (позитивне право), неминуче зводиться за такого праворозуміння до примусово- го характеру права. Сила (сила влади) тут породжує насильницьке, наказове право.
Примусово-наказових уявлень про право дотримуються і неопозитивісти. Показовою щодо цього є позиція Г. Кельзена: "Право відрізняється від інших соціальних порядків тим, що це примусовий порядок. Його відмінна ознака — використання примусу" [168, 51-52]. Російський неопозитивіст В. Ковзанок стверджував, що право є закон у широкому значенні й прагнув цілком переробити саме поняття "право" як "плід схоластики і рабства мислення" і замінити "право" владним "законом" [78, 407]. При цьому у легістів немає критерію відмінності права від сваволі. Більш того, найпослідовніші з них взагалі не визнають таких відмінностей.
Водночас юснатуралізму (течія, що протистоїть легізму, охоплюючи напрями, які базуються на теорії природного права) притаманні риси (концепція природних і невідчужуваних прав людини, заперечення довільного у процесі державної правотворчості тощо), які відповідають точці зору щодо політичності рішень [168, 74]. І, нарешті, політизованість рішень залежить від рівня самої політики. Політика вищого рівня — духовність, зокрема християнська доктрина — осередок, який міг би поєднувати рішення, що приймаються на будь-яких рівнях державного управління.
Якщо державне управління — це моделювання бажаної діяльності, то політичне управління, здійснюване державними органами і посадовими особами у формі прийняття відповідних актів державної влади, є державним управлінням. У свою чергу, державне управління на всіх його рівнях має політичний характер, тобто у плані моделювання позитивної діяльності є завжди політичним. Проте зворотне твердження буде неправильним. Не будь-яке політичне управління є державним. Державна політика — це ядро державного управління.
Розмежуванню політичного і державного управління з юридичної точки зору може певною мірою відповідати поділ адміністративно- правових актів на нормативні акти управління і акти застосування норми адміністративного права. Як зазначається в літературі, акти управління мають дві групи особливостей — правові та управлінські. Мабуть, саме виходячи з цього, сформувалися різні підходи до визначення поняття правових актів державного управління. Ознайомлення з ними свідчить про відсутність у цих визначеннях згадування про політичні ознаки цих актів.
Для обґрунтування цього висновку можна послатися на аналіз принаймні чотирьох найпоширеніших груп визначень. Відповідно до першої групи правовий акт управління є важливою формою управлінської діяльності разом з такими формами, як здійснення юридично значущих дій, адміністративний договір.
У межах другої групи визначень правовий акт управління розглядається як управлінське рішення, яке встановлює обов'язковість виконання конкретних дій державним органом або посадовою особою. За визначеннями третьої групи це різновид юридичних документів, які видаються компетентними органами, оскільки приписи, що в ньому передбачаються, мають певне документальне оформлення [85, 210]. Згідно з четвертою групою правові акти управління є "приписами", оскільки юридичний зміст їх у більшості випадків становлять правоустановчі та правозастосовчі приписи [11, 176].
Отже, в юридичній літературі у визначенні правових актів державного управління акцентуються їх юридичні властивості: вони є діями компетентних органів, мають вольовий, державно-владний характер, використовуються для досягнення певної мети при здійсненні завдань і функцій державного управління.
В адміністративній науці існує багато точок зору щодо визначення поняття правових актів управління, проте єдиної дефініції на сьогодні не сформульовано, як, власне, і єдиної назви таких актів. Досить часто в юридичній науці як синоніми правовим актам управління використовують інші назви — акти державного управління, адміністративні акти, акти державної адміністрації [12, 195]. Так, на думку одних науковців, правовий акт управління — одностороннє, юридично владне волевиявлення уповноваженого суб'єкта виконавчої влади, що ґрунтується на законі, спрямоване на встановлення адміністративно-правових норм або виникнення, зміну чи припинення адміністративно-правових відносин з метою реалізації виконавчої влади [10, 269; 79, 114]. Інші вважають, що актом управління є владне волевиявлення державних органів та інших суб'єктів державного управління, які визначають, змінюють або відміняють правові норми і змінюють сферу їхньої дії; таке владне волевиявлення повинно відбуватися у процесі здійснення функцій державного управління у певному порядку на підставі й задля виконання законів [28, 130-131; 33, 147]. Деякі науковці, не даючи загального визначення правового акта управління, вказують на основні його ознаки: 1) наявність суб'єкта прийняття акта; 2) зміст акта зводиться до питань управлінських, діяльності виконавчої влади; 3) підзаконність; 4) юридичні наслідки правового управління [111, 157-158]; 5) владно- організуючий зміст; 6) обов'язковість; 7) забезпечення примусовою силою спеціально створених для цього державних органів.
Актом державної адміністрації називають також особливий вид підзаконних офіційних юридичних актів, які приймаються суб'єктами державної влади у процесі виконавчо-розпорядчої діяльності, мають одностороннє владне волевиявлення і тягнуть юридичні наслідки [31, 139-140; 31]. Водночас акт управління може бути визначений як правовий документ, яким оформлено акт управління. Об'єднуючи ці поняття, деякі автори акти управління нерідко визначають як правовий документ (тобто, зовнішнє вираження дії) державно-владного характеру, що приймається уповноваженим органом державного управління або його посадовою особою в односторонньому порядку з метою здійснення управлінських функцій і завдань [12, 177].
Класифікація актів управління провадиться залежно від певних критеріїв. Ними можуть бути: юридичні властивості; функціональна роль акта управління; сфера застосування; територія дії; дата початку дії; дія в часі; форма вираження акта; характер компетенції органів, що приймають правові акти управління; органи, що приймають акти управління та їх найменування; ступінь відповідності законам (дотримання вимог принципу законності); спосіб охорони актів управління або види юридичної відповідальності за порушення вимог, що містяться в адміністративних актах, і правил [149, 3].
Залежно від юридичних властивостей (або за юридичним змістом) правові акти управління поділяються також на нормативні, індивідуальні та змішані.
Нормативні акти управління характеризуються тим, що:
• виступають як джерела адміністративного права;
• передбачають норми права і конкретизують норми права правових актів юридичної сили;
• розраховані на багаторазове використання, оскільки передбачають норми поведінки за настання певних обставин;
• поширюються на необмежене коло осіб;
• виступають правовими засадами виникнення, зміни і припинення адміністративних правовідносин;
• передбачають права і обов'язки суб'єктів у сфері державного управління;
• встановлюють обмеження і заборони для фізичних і юридичних осіб як суб'єктів адміністративних правовідносин та ін.; нормативні акти можуть видавати всі суб'єкти державного управління у межах своїх повноважень.
Індивідуальні правові акти управління є юридичними фактами виникнення, зміни і припинення суспільних відносин суб'єктів державного управління. Вони містять конкретні приписи певній особі, на їх підставі виникають, змінюються чи припиняються конкретні адміністративно-правові відносини [91, 139].
Як концептуальну ідею розгляду питання щодо співвідношення політики, права та управління зазначимо, що це питання не повинно обмежуватися розглядом відповідних понять (категорій). Зведення його лише до понятійного диспуту — це шлях у глухий кут, дослідження "за поняттями". Водночас конструктивною могла б бути концепція розгляду наведених категорій як елементів цілісного механізму їх взаємодії. Тоді, зокрема, політика — це модель стратегічного шляху, програма функціонування суспільства, яка задається на вищих щаблях державного управління (в Україні — це Президент і РНБО). Саме на цих рівнях формується загальнодержавна політика.
Доцільно розглянути законодавчу та урядову складові державної політики, а також політику місцевого самоврядування, які формуються відповідними гілками влади. Загальнодержавна політика повинна бути єдиною, зазначені складові її мають узгоджуватися, коригуватися, усуватися суперечності між ними. Право у цьому разі — сукупність (система) правових норм — правил функціонування, що є елементами, з яких складається сама політика. Щодо змісту, то ці правила — модель бажаного стану об'єкта управління, модель того, як має бути. Управління — переведення цього об'єкта з фактичного стану у бажаний шляхом: 1) фіксації фактичного стану (облік); 2) порівняння останнього з бажаним (контроль), виявлення різниці між цими станами (проблеми) і 3) формування альтернативних заходів з ліквідації цієї різниці, оцінка альтернатив і вибір найкращої, прийняття і реалізація рішень.
Замість дослідження "за поняттями" пропонуємо використання конструктивних ідей. Серед них такий механізм взаємодії політики, управління і права, за якого провідною ланкою його, початком всього є політика, затверджені державою політичні програми. Останні мають бути потенційно достатніми для реалізації певних зрушень у суспільстві, що є критерієм для їх попереднього вибору на конкурсі політичних програм (перемоги у боротьбі політичних партій за владу). Ці програми з приходом їх носіїв до влади повинні набувати вигляду офіційних політичних документів: програми президента країни, уряду, концепції розвитку певних сфер життєдіяльності, державних політик тощо. Під ці конкретні політичні програми (цілі) могли б створюватися відповідні міністерства та відомства, але не як такі, що функціонують довічно, а залежно від термінів досягнення відповідних цілей (це, до речі, і щодо питання здійснення небюрократичної адміністративної реформи). Досягнуто мету — ліквідується (реорганізується) відомство.
Згадані офіційні політичні програми мають повністю відповідати передвиборним. Зміни можуть прийматися лише шляхом референдуму. Несанкціонований референдумом відхід від заявлених у програмі цілей повинен тягнути за собою політичну (імпічмент президента, відставка уряду) та іншу юридичну відповідальність (аж до кримінальної).
Офіційні політичні програми слід розглядати як базу для формування планів законодавчих робіт парламенту, планів підготовки інших регуляторних актів, що приймаються на рівні уряду, міністерств і відомств (політика уряду), місцевої влади (політика самоврядування). До цих планів теж ставляться вимоги достатності повноти реалізації політичних програм і необхідності. Остання вимога означатиме, що в плані регуляторної діяльності не повинно бути "зайвих" законопроектів, не пов'язаних з реалізацією політичних цілей. До речі, цей підхід можна розглядати також як засіб забезпечення принципу передбачуваності державної регуляторної політики, під яким, згідно із законом від 11 вересня 2003 р., розуміють послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики. Має діяти принцип відповідальності за ухиляння від регуляторної діяльності з прийняття актів як парламенту (його розпуск), так і уряду, керівників відомств (висловлення недовіри Кабінету Міністрів, голові відомства).
Забезпеченням відповідності регуляторної діяльності на рівні певного державного органу (посадової особи) регуляторним цілям системи вищого рівня, погодженням проектів актів, починаючи від їх найменувань і концепцій, має займатися відповідний допоміжний апарат органу (посадової особи): Секретаріат Верховної Ради України, апарат Державного секретаря України, апарати уряду, міністерств і відомств, виконкоми місцевих рад. Допоміжний апарат повинен займатися також узгодженням проектів регуляторних актів (їх концепцій), моніторингом та аналізуванням регуляторного впливу, оприлюдненням проектів рішень тощо. Саме під реалізацію цих функцій мають проектуватися чисельність і якість цього апарату (до продовження розмови про адмінреформу, створення конкурентного уряду). Ступінь забезпечення відповідності планів правотворчих робіт цілям системи вищого рівня, якість виконання зазначених функцій повинні розглядатися як критерії ефективності функціонування допоміжного апарату. Державне управління у цьому механізмі зводиться до моніторингу регуляторних рішень для коригування відповідних цілей системи вищого рівня (схема 1.1).
Результатом дослідження взаємодії управління, політики і права (а точніше, правильніше — політики — права і управління) є проектування свого роду бажаної моделі механізму взаємодії вказаних компонентів. За цією моделлю — моделлю, що пропонується нами, забезпечується найтісніший зв'язок між ними. Політика (затверджені політичні програми), з одного боку, є самостійним компонентом зазначеного механізму, а з іншого — складовою права. У свою чергу, правові, регуляторні акти визначають бажаний стан об'єкта управління, цілі управлінської діяльності. Моніторинг виконання правових актів є підставою для коригування відповідних (політичних) цілей тощо. Впровадження у практику механізму, який пропонується, разом з іншими вигодами виключає можливість "ручного управління". Адже останнє виникає, як правило, тоді, коли, скажімо, цілі виконавчої влади, осіб, які приймають рішення, не збігаються з політичними цілями,
тобто коли з'являється суперечність між цілями систем різного рівня або коли плани правотворчих робіт не відповідають вимогам достатності для реалізації цілей системи вищого рівня. Викладені ідеї — складова теоретичних положень, розроблення яких є метою нашого дослідження. Адже якість регуляторної політики, регуляторних актів значною мірою зумовлена їх відповідністю політичним цілям.
Ідеї стосовно взаємодії політики, права і управління базуються на системному підході та стосуються таких стадій життєдіяльності цього механізму, як побудова його складових (політичні програми, плани законодавчих робіт, результати моніторингу) та їх функціонування (взаємодії). Наші міркування щодо розвитку (третьої стадії життєдіяльності механізму взаємодії як системи) цих складових (вдосконалення: а) планів законодавчих робіт, б) реалізація інших стадій розроблення проектів регуляторних актів, нові підходи до здійснення моніторингу) наведено в наступних розділах монографії. Проте, перш ніж переходити до викладу цих ідей і підходів, розглянемо зміст і чинне правове регулювання державної регуляторної політики.
Література
1. Абдеев Р. Ф. Философия информационной цивилизации. — М.: Владос, 1994. — 336 с.
2. Абдуллин А. И. Правовая охрана баз данных в Европейском Союзе // Журн. междунар. частн. права. — 1997. — № 2. — С. 17-21.
3. Авер'янов В. Б. Реформування українського адміністративного права: черговий етап // Право України. — 2000. — № 7. — С. 6-9.
4. Авер'янов В. Б. Формування і нормативне втілення нової доктрини адміністративного права — закономірність українського державотворення // Правова держава: Щорічник наук. праць ІДПАН. — 2000. — Вип. 11. — С. 201-209.
5. Авер'янов В. Б. До питання про поняття так званих "управлінських послуг" // Право України. — 2002. — № 6. — С. 7-11.
6. Авер'янов В. Б. Проблеми демократизації державного управління в контексті адміністративної реформи в Україні // Часопис Київ. ун-ту права. — К., 2002. — № 2. — С. 3-8.
7. Авер'янов В. Б. Система органів виконавчої влади: проблеми реформування у світлі конституційних вимог // Право України. —
2003. — № 9. — С. 24-31.
8. Авер'янов В. Б. Реформування українського адміністративного права: необхідність переосмислення теоретичних постулатів // Актуальні проблеми держави і права: Зб. наук. праць. — Одеса: Юрид. літ., 2003. — Вип. 19. — С. 8-13.
9. Авер'янов В. Б. Державне управління у змісті предмета адміністративного права // Вісн. Акад. прав. наук України. —
2004. — № 2 (37). — С. 139-149.
10. Административное право: Учебник / Под ред. Ю. М. Козлова., Л. Л. Попова, 1999. — 381 с.
11. Административное право Украины. — 2-е изд. / Под ред. Ю. П. Битяка. — Харьков: Право, 2003. — 576 с.
12. Адміністративне право України: Підручник / За ред. С. В. Ківа- лова. — Одеса: Юрид. літ., 2003. — 410 с.
13. Алексеев С. С. Философия права. — М.: Норма, 1999. — 329 с.
14. Ардашев П. Провинциальная администрация во Франции в последнюю пору старого порядка. 1774-1789. — К., 1906. — Т. 2.
15. Аристотель. Никоманова этика // Аристотель. Соч.: В 2-х т. — М.: Мысль, 1983. — Т. 4.
16. Аристотель. Большая этика // Там само. — Т. 1.
17. Аристотель. Политика // Там само. — Т. 3.
18. Бакунин М. Избранные сочинения. — Петроград; Москва, 1922. — Т. 2.
19. Безух В. Ф. Захист від недобросовісної конкуренції у сфері промислової власності: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Донецьк, 2001.
20. Бердяев Н. А. Философия неравенства. — М., 1990. — 225 с.
21. Бердяев Н. А. Истоки и смысл русского коммунизма. — М.: Наука, 1990. — 342 с.
22. Бердяев Н. А. Смысл истории. — М., 1990. — 217 с.
23. Бердяев Н. А. Судьба человека в современном мире // Философия свободного духа. — М., 1994.
24. Битяк Ю, Константий О. Правова природа адміністративних договорів // Вісн. Акад. прав. наук України. — 2001. — № 3 (26). — С. 101-108.
25. Блаженный Августин. О граде Божьем. — М.: Информ-Прогресс, 1992. — 752 с.
26. Бобкова А. Г. Правове забезпечення рекреаційної діяльності: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. — Донецьк, 2001.— 42 с.
